II OSK 1434/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewcz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 884/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddalono skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 884/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 j.t., dalej – k.p.a.) umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonywania czynności polegających na zasypywaniu zbiornika wodnego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w R., gm. S. PINB wyjaśnił, iż w związku z pismem Stowarzyszenia Zwykłego [...] z dnia 6 lutego 2013 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie oraz dopuszczono Stowarzyszenie do udziału w nim. W dniu 6 marca 2013 r. – PINB przeprowadził kontrolę, na podstawie której stwierdzono, że na działce nr [...] nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Na terenie tej działki zlokalizowany jest staw w ostoi bagiennej. Właściciele działki A. i A. B. wyrazili zgodę na składowanie na niej ziemi pochodzącej z wykopów pod kanalizację sanitarną i deszczową wykonywanych przez firmę [...]. W trakcie plantowania ziemi firma [...] przysypała krawędź stawu od strony północnej oraz fragment bagien od strony ul. B. W ocenie organu ww. prace ziemne nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej p.b., ponieważ nie są tożsame z budową, przebudową, remontem albo rozbiórką obiektu budowlanego. Postepowanie należało więc umorzyć jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji Stowarzyszenie podniosło, że z jednej strony organ stwierdza, że właściciele przedmiotowej działki wyrazili zgodę na składowanie ziemi, a z drugiej strony organ informuje o plantowaniu ziemi przez firmę [...]. Zarzucono również, że w uzasadnieniu decyzji brak jest informacji o warunkach umowy między firmą [...], a A. i A. B. Brak jest również informacji o przesłuchaniu przedstawicieli firmy [...]. W ocenie Stowarzyszenia sporne działania były samowolnymi robotami przygotowawczymi - wykonywaniem niwelacji terenu pod przyszłą inwestycję - zakład przetwórstwa mięsa (art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ocenił, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji żądania Stowarzyszenia pod kątem spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia organu I instancji, że "[...]" sp. j. wykonywała budowę kanalizacji sanitarnej, na terenie miejscowości J. oraz P., a Zakłady Mięsne "[...]" sp. z o.o. sp.k. użyczyły jej części terenu działki nr [...], na której składowano materiały budowlane. "[...]" sp.j. nie wykonywała przy tym żadnych robót na tym terenie poza składowaniem materiałów i urządzeń. Również żadne inne podmioty nie wykonywały na rzeczonym terenie robót budowlanych. W konsekwencji PINB prawidłowo stwierdził, iż w sprawie nie mamy doczynienia z robotami budowlanymi, w rozumieniu Prawa budowlanego. Przysypany został jedynie niewielki fragment krawędzi zbiornika od strony północnej oraz bagien od strony ul. B. Nie można wiec stwierdzić, by wykonane roboty spowodowały powstanie obiektu budowlanego bądź też, by stanowiły one etap przygotowawczy do realizacji inwestycji na przedmiotowej działce. WWINB zauważył, że co prawda w odniesieniu do przedmiotowej działki Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz wydał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku zakładu przetwórstwa mięsa, jednakże z ustaleń poczynionych przez PINB wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości nie były wykonywane prace, które byłyby związane z przystąpieniem do realizacji tej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Zdaniem skarżącego organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, jednak popełniły błąd subsumcji niewłaściwie uznając, że wykonane prace polegające na częściowym zasypaniu zbiornika wodnego - nie są robotami budowlanymi w rozumieniu Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę, podzielił ocenę organu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, by na działce nr [...] powstała budowla albo przystąpiono do realizacji budowy zakładu mięsnego. Sąd I instancji czyniąc rozważania na temat rozumienia pojęcia "budowle ziemne" wykluczył uznanie za nią incydentalnego przysypania niewielkiego fragmentu krawędzi zbiornika wodnego (od strony północnej oraz bagien od strony ul. B.). Sąd podkreślił, iż na załączonej do akt administracyjnych sprawy dokumentacji zdjęciowej nie można dostrzec obiektywnie istniejącego obiektu. Z pragmatycznego punktu widzenia niemożliwym jest uznanie za "budowlę ziemną" każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia nie powodującego powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Przeprowadzone działanie nie jest związane z wykonywaniem jakiegokolwiek obiektu budowlanego, a więc nie podpada pod przepisy ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał więc za trafne stanowisko organów, iż wykonywane czynności, o których mowa we wniosku nie mieszczą się w granicach art. 1 ustawy Prawo budowlane, co uzasadniało umorzenie wszczętego postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie Zwykłe [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie: art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia tj. na nie odniesieniu się w sporządzonym pisemnym uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów stawianych w skardze, tj. zarzutu związanego z tym, iż: - czynność zasypywania zbiornika wodnego, jego częściowa likwidacja, jest robotą budowlaną tj. pracą polegającą na rozbiórce obiektu budowlanego – zbiornika wodnego, o której mowa w art. 3 pkt 7 p.b.; - czynność zasypywania zbiornika wodnego, jego częściowa likwidacja, jest robotą budowlaną rozumianą jako praca przygotowawcza tu: niwelacja terenu, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b., jako czynność budowy art. 41 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 p.b., które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ niewątpliwie miało i skutkowało nie rozpoznaniem jej istoty; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 ustawy p.p.s.a. w związku z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. polegające na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z naruszeniem prawa. Powołując się na zaś na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie oraz art. 1 i art. 3 pkt 7 p.b. przez ich błędną wykładnię. Skarżące Stowarzyszenie uznało, że Sąd nie dostrzega istoty problemu i swe rozważania odnosi do budowy zamiast do rozbiórki. Dodatkową okolicznością jest to, że PINB w swej decyzji informuje o plantowaniu ziemi (tj. niwelacji terenu - art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b.), co jednoznacznie wskazuje na samowolne roboty przygotowawcze związane z przyszłą inwestycją. W ocenie strony w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt p.b. (doprowadzenie do stanu poprzedniego) w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. W ocenie Stowarzyszenia przez rozbiórkę należy rozumieć całkowitą lub częściową likwidację obiektu budowlanego. A zatem, skoro w opinii organów, niepodważonej przez WSA w Poznaniu, przedmiotowy zbiornik wodny stanowił budowlę, to jego częściowe zasypanie (likwidacja) jest niewątpliwie rozbiórką, do której mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że umorzenie postępowania w przedmiocie w istocie rozbiórki obiektu budowlanego (tu: budowli - zbiornika wodnego) było naruszeniem prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej to, że WSA w Poznaniu nie rozważył i nie wyjaśnił zarzutu związanego z rozbiórką obiektu i pracami przygotowawczymi, miało niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie. Gdyby Sąd I instancji to uczynił, musiałby uznać, że wykonane roboty podpadały pod przepisy ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem skarżący wskazał w skardze na konkretne roboty, to Sąd I instancji nie powinien tego zignorować, tylko je przeanalizować i udzielić przekonywującego i jasnego wyjaśnienia, dlaczego roboty te nie są robotami budowlanymi i nie podpadają pod przepisy ustawy prawo budowlane. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację podnoszoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, jednak zgłoszone w ich ramach zarzuty, nie mogą przynieść zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie kwestionują stanu faktycznego ustalonego przez organy nadzoru budowlanego i przyjętego przez Sąd I instancji. W sprawie ustalono, iż na działkę nr [...] zwieziono ziemię z wykopów celem jej czasowego składowania za zgodą właścicieli nieruchomości. W trakcie tych działań przysypano krawędź stawu od strony północnej oraz fragment bagien. Skarżący kasacyjnie kwalifikuje te działania jako prace przygotowawcze polegające na wykonaniu niwelacji terenu, stanowiące w istocie rozpoczęcie budowy, w rozumieniu art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.b. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, którego strona nie kwestionowała, nie wskazuje aby przystąpiono do budowy jakiegokolwiek obiektu, co prawidłowo ocenił organ i zaaprobował te ocenę Sąd I instancji. Należy bowiem podkreślić, iż samo wykonywanie robót ziemnych związanych z niwelacją terenu nie podlega, co do zasady, reżimowi prawa budowlanego i rozplantowanie ziemi nie może być uznane za roboty budowlane. Prawo budowlane miałoby zastosowanie dopiero wtedy, gdyby w wyniku prowadzenia robót ziemnych powstała budowla ziemna, co szczegółowo rozważał Sąd I instancji i trafnie ocenił, iż w wyniku zwożenia i gromadzenia ziemi na działce nr [...] nie powstał żaden obiekt budowlany wykonany z ziemi, stanowiący techniczno-użytkową całość. Nie ma też podstaw do przyjęcia, iż prace ziemne związane ze składowaniem ziemi na działce nr [...] doprowadziły do rozbiórki stawu. Wprawdzie Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbiórka". Odnosząc się jednak do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na uwadze treść art. 3 pkt 6 p.b. celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy, czyli usunięcie obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r., II OSK 1764/07, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pojęcie rozbiórki związane jest więc z działaniami (pracami) mającymi na celu likwidację obiektu budowlanego, zakończeniem jego bytu fizycznego (zobacz: Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, art. 3 Nb 6, Warszawa 2007). Skoro jednak w sprawie ustalono, że doszło do przysypania jedynie krawędzi stawu, a nie do jego zasypania, to na akceptację zasługuje stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd, iż takie działanie nie było rozbiórką. Nie można więc uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 p.b. Przepis ten zawiera definicję robót budowlanych, rozumianych jako budowa, a także prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W okolicznościach sprawy niniejszej, nawiezienie i składowanie ziemi nie stanowi robót budowlanych, bowiem w wyniku tego działania nie powstał żaden obiekt budowlany, nie dokonano jego przebudowy, remontu czy też rozbiórki. A zatem prawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż organy nadzoru budowlanego trafnie orzekły o braku podstaw do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Bowiem zakres działań podjętych na działce nr [...] nie jest objęty przedmiotem regulacji Prawa budowlanego, wskazanym w art. 1 tej ustawy. Słusznie też Sąd I instancji ocenił, iż właściwie zastosowano art. 105 § 1 k.p.a, gdyż brak było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje umorzenie postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, a więc odnosi się do braku możliwości załatwienia sprawy administracyjnej w przypadku braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Postępowanie administracyjne może się toczyć jedynie w sytuacji, kiedy ma ono swój przedmiot. Chodzi tu o przedmiot konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego, który będzie stanowić sprawa administracyjna mająca charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczyć ona będzie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. W przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a wykonane prace ziemne (nawiezienie i składowanie ziemi) nie podpadają pod tę ustawę, to brak było w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania i wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na podstawie Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji, odpowiadała kryterium zgodności działalności administracji publicznej z prawem i obejmowała badaniem wszystkie jej aspekty prawne, wobec braku związania zarzutami i wnioskami skargi, lecz nie przekroczyła granic sprawy. Została więc przeprowadzona zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., a jej wynik dawał podstawy do zastosowania art. 151 p.p.s.a., gdyż żadna z przesłanek przewidzianych przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. nie zaistniała. Motywy swego rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki zawarł w pisemnym uzasadnieniu, które spełnia warunki art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na prześledzenie toku rozumowania Sądu i dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. To, że Sąd I instancji nie ustosunkował się w sposób oczekiwany przez stronę do wszystkich zarzutów skargi nie daje postaw do uznania zasadności tego zarzutu. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.