II SA/Sz 1208/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II z na rozprawie w dniu 13 marca 2014 sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...], nr [...] , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasy uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r., Nr [...] odmówił Spółce A. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wdrożeniu innowacyjnej technologii recyklingu zużytych opon samochodowych w cyklu ciągłym na gruntach działek nr [...] obręb [...] W obszernym uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo opisał obieg dokumentów w prowadzonym postępowaniu, aby dojść do wniosku, że realizacja planowanej inwestycji stanowić będzie dużą uciążliwość dla mieszkańców. Pojawią się bowiem trudności ze zbytem owoców miękkich uprawianych w systemie ekologicznym na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji. Surowiec do zakładu dowożony będzie (przez miejscowości gęsto zaludnione) samochodami, co spowoduje wzrost emisji hałasu i spalin, a nadto uzasadnia obawę o degradację dróg. Organ I instancji powołał się również na negatywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który wskazał na brak dokładnego określenia parametrów gazów odlotowych, danych emitorów, szczegółowych parametrów technicznych urządzeń służących redukcji emisji substancji do powietrza oraz, że w odległości około 1 km zlokalizowane jest ujęcie wody ze stacją uzdatniania - zaopatrujące pięć miejscowości. Woda uzdatniania jest powietrzem atmosferycznym i wprowadzenie do powietrza niekontrolowanych ilości związków może zakłócić jej działania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 33-38 i art. 59 ust. 1 pkt 2 - art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania jest przedsięwzięcie określone w § 2 ust. 1 pkt 46 (instalacja do odzysku lub unieszkodliwiana odpadów innych niż niebezpiecznych przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz.1397), czyli przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o u.i.o.ś., dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, organ obowiązany jest, w oparciu m.in. o przedłożony raport, przeprowadzić ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dalej Kolejom podało, że organ I instancji wywiązał się z ww. obowiązku bowiem ogłoszeniem z dnia 2 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 29, art. 33 ust. 1 i art. 34 ustawy o u.i.o.ś., podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu na wniosek inwestora postępowania i o przystąpieniu do przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i o możliwości wnoszenia uwag i wniosków w terminie do dnia 27 sierpnia 2012 r. wskazując miejsce, gdzie można tych czynności dokonać. Informacja ta została wywieszona na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu w dniu 3 sierpnia 2012 r. (zdjęta z tablicy w dniu 3 września 2012 r.), w miejscu planowanego przedsięwzięcia i na stronie BIP organu. Taką samą procedurę zastosowano przy podawaniu informacji do publicznej wiadomości o wydaniu zaskarżonej decyzji. W wyniku podania w dniu 22 sierpnia 2012 r. do publicznej wiadomości o wszczęciu na wniosek inwestora postępowania, do siedziby organu wpłynął zbiorowy protest mieszkańców Gminy , przeciwko realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na terenie W. Ponadto do udziału w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w niniejszej sprawie zgłosiły się dwie organizacje ekologiczne: S. oraz S. . Prezes S. po zapoznaniu się z raportem zgłosił swoje uwagi stwierdzając, iż w wielu zapisach ustalenia raportu mijają się z prawdą, wskazując na Strategię Rozwoju Gminy W. na lata 2009-2015, której celem jest ochrona walorów krajobrazowych i przyrody obszaru Gminy W. Również S. wniosło swoje uwagi, w szczególności do zastosowanej technologii, wnioskując o skierowanie sprawy pod obrady Krajowej Komisji Ocen Oddziaływania na Środowisko w celu oceny nowej technologii pojawiającej się na rynku polskim. Według Kolegium również czynności obejmujące przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o u.i.o.ś., zostały przez organ I instancji dokonane. Weryfikacja przedłożonego raportu nastąpiła w trakcie prowadzonego postępowania uzgodnieniowego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Wydział Spraw Terenowych co wynika z pisma tego organu z dnia 23 sierpnia 2012 r. Realizując obowiązek wynikający z art. 77 ust. 1 ustawy o u.i.o.ś., Wójt Gminy dokonał uzgodnienia z RDOŚ warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, uzyskując je w postanowieniu z dnia [...] r., Nr [...] oraz zasięgnął opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (postanowienie z dnia [...] r., Nr [...] ). Uwagi i wnioski wniesione przez organizacje ekologiczne Wójt Gminy przesłał organom uzgodnieniowym celem zapoznania się, w wyniku czego PPIS w D.. zmienił swoje stanowisko określone w opinii z dnia [...] r. i opinią z dnia [...] r. odmówił wydania pozytywnej opinii w sprawie przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwagi na zagrożenie dla ujęcia wody wraz ze stacją uzdatniania. Zdaniem Kolegium prawidłowo też organ I instancji zastosował kryteria określone w art. 80 ustawy o u.i.o.ś., czego dowodem jest zbiorowy protest mieszkańców W. i organizacji ekologicznej N. , wniesione w wyniki szeroko zakrojonych konsultacji ze społecznością lokalną, z przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. włącznie z udziałem Rady Gminy i Wójta oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu dwóch organizacji ekologicznych. Wyniki tych konsultacji są jednoznaczne: mieszkańcy Gminy nie chcą planowanego przedsięwzięcia, gdyż jest to technologia jeszcze nie sprawdzona w Polsce, przy tym silnie ingerująca w środowisko poprzez emisję substancji chemicznych do powietrza takich jak tlenki siarki i azotu, tlenek węgla, dioksyny i pyły zawieszone. Badając uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście przepisów art. 85 ustawy o u.i.o.ś. Kolegium stwierdziło, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi tego przepisu. Reasumując Kolegium stwierdziło, mając na uwadze, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia zagrożona jest konfliktem społecznym na dużą skalę wśród mieszkańców W., o czym świadczy bardzo obszerny materiał dowodowy zebrany w trakcie prowadzonego postępowania, że Wójt Gminy W. miał podstawę i prawo rozstrzygnąć negatywnie wniosek Spółki, poparty negatywną opinią z dnia 5 marca 2013 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z tytułu niesprawdzonej dotychczas technologii i z tytułu zagrożenia dla lokalnego ujęcia wody. Wójt Gminy , wobec ogólnego protestu mieszkańców Gminy, nie mógł nie uwzględnić ich stanowiska w wydawanej decyzji. Ponieważ 60% obszaru Gminy stanowią lasy, a ponadto Gmina leży na terenie Pojezierza D. z wyznaczonym tu Obszarem Chronionego Krajobrazu Pojezierze Drawskie, objętego zakazami wymienionymi w uchwale Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (D. Urz. Nr 166, poz.1804), co powoduje, że na tych terenach w ostatnich latach, ze względu na bardzo ograniczony rynek pracy, rozwija się w znacznym tempie agroturystyka, reklamowana nieskażonym dotychczas środowiskiem, a dowodem na to jest powstałe w W. kilka lat temu S., działające na rzecz ochrony środowiska tych terenów. Spółka A. wniosło skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 71, art. 72, art. 80, art. 81, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania było badanie legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie odmowy ustalenia, na wniosek Spółki A., środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wdrożeniu innowacyjnej technologii recyklingu zużytych opon samochodowych w cyklu ciągłym na gruntach działek nr [...] obręb [...]. Słusznie podniesiono w skardze, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją specyficzną, wydawaną na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego w stosunku do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Wydanie tej decyzji i prowadzone w związku z tym postępowanie następuje przed uzyskaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej "ustawa"), między innymi decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o warunkach zabudowy. Przesłanki jakie właściwy organ winien wziąć pod uwagę wydając decyzję środowiskową zostały określone w przepisie art. 80 ustawy. Zgodnie z nim - jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Przesłanki do wydania decyzji odmownej ustawodawca zamieścił w przepisie art. 81 ustawy, są to: brak zgody wnioskodawcy na inny, zaproponowany przez organ wariant przedsięwzięcia (art. 81 ust. 1 ustawy), stwierdzenie przez organ na podstawie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, iż przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2) oraz stwierdzenie przez organ na podstawie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, iż przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy ustawy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Organ zobowiązany jest również, w przypadku wpłynięcia uwag i wniosków, ustosunkować się do ich treści w uzasadnieniu decyzji. Powyższe wynika z treści art. 85 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia a uzasadnienie decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać: 1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, - uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78, - wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4; 2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, nie spełnia wymagań określonych w wyżej zacytowanym przepisie. Żaden z organów nie dokonał kontroli przedłożonego raportu, w treści uzasadnień brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że weryfikacja przedłożonego raportu została dokonana w trakcie prowadzonego postępowania uzgodnieniowego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zdaniem Sądu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jako podstawowy dowód w sprawie, powinien zostać oceniony przez organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Jak wynikam bowiem z treści art. 81 ustawy weryfikacja ustaleń zawartych w raporcie przeprowadzona w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowi, poza przypadkiem braku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę wydania odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Nadto należy wskazać, że postanowieniem z dnia 7 grudnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak przyjmuje się powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uzgodnienie jest mocniejszą formą współdziałania organów administracji. O ile opinia nie wiąże organu właściwego do wydania decyzji, o tyle uzgodnienie jest dla tego organu właściwie wiążące. Narusza zatem obowiązujące przepisy wydanie decyzji pozostającej w zasadniczej sprzeczności z wydanym wcześniej uzgodnieniem (por. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1349/12 dostępny w Internecie). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a, orzekł jak w pkt I sentencji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. w pkt II Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a.