II SAB/Wr 119/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tymczasowego pawilonu handlowego postanawia: odrzucić skargę. R. B. w piśmie z dnia 30 września 2013 r. wniesionym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB). W uzasadnieniu wskazał, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: DWINB) postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2013r. nr [...], wyznaczył PINB w O. termin 30 dni na właściwe, zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, załatwienie sprawy. Skarżący zauważył, że po upływie wskazanego terminu organ I instancji nie podjął żadnych czynności przewidzianych prawem i nie wydał decyzji w sprawie. Do skargi załączono przywołane w niej postanowienie, z którego wynika, że R. B. złożył w dniu 6 sierpnia 2013 r. do DWINB zażalenie na bezczynność PINB w O. w sprawie pawilonu handlowego posadowionego na działce [...] w O.. Uznając zasadność tego zażalenia organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. o znaku [...], uchylił postanowienie PINB z dnia 22 kwietnia 2012 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania - na wniosek R. B. - w sprawie pawilonu handlowego znajdującego się działce [...], który wybudowano bez wymaganego pozwolenia. Co prawda, po wydaniu tego postanowienia PINB zawiadomił w dniu 6 sierpnia 2013 r. o wszczęciu postępowania "w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie tymczasowego pawilonu handlowego zlokalizowanego u zbiegu ul. [...]. i ul. K. w O. na okres do dnia 31 grudnia 1995r. (zgodnie z umową dzierżawy) a wybudowanego przez J. R." jednak, zdaniem organu, zawiadomienie to pozostaje bez związku z przywołanym wcześniej postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. Mimo podjęcia przez organ czynności w przedmiocie postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia 6 sierpnia 2013 r., to w przedmiocie określonym w postanowieniu DWINB z dnia 3 czerwca 2013 r. organ I instancji pozostawał bezczynny. Powyższa skarga, w dniu 2 października 2013 r., została przekazana przez Sąd właściwemu organowi celem udzielenia na nią odpowiedzi i przekazania akt sprawy. W odpowiedzi na powyższą skargę, PINB w O. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 24 września 2013 r. wydał decyzję nr [...], która została przez skarżącego zaskarżona. W związku z odpowiedzią na skargę, w piśmie procesowym złożonym w dniu 18 listopada 2013 r. R. B. podtrzymał skargę na bezczynność organu. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 22 marca 2013 r. ponownie poinformował PINB w O. o łamaniu prawa przez inwestora, który użytkuje pawilon handlowy bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie i wniósł o wszczęcie w tej sprawie postępowania. Pierwszy taki wniosek złożony został w dniu 17 listopada 2006 r. DWINB, w dniu 3 czerwca 2013 r. postanowieniem nr [...], uchylił postanowienie PINB nr [...] z dnia 12 kwietnia 203 r. uznając, że nie odnosi się do wniosku skarżącego. Dnia 2 sierpnia 2013 r. złożył skargę na bezczynność PINB do DWINB. Pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. został poinformowany przez PINB o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tymczasowego pawilonu handlowego. W dniu 26 sierpnia 2013 r. otrzymał postanowienie DWINB nr [...], z dnia 21 sierpnia 2013 r., w którym organ uznał bezczynność PINB, pomimo wszczęcia postępowania przez PINB oraz podjęcia działalności w celu uzyskania istotnych w tej sprawie dokumentów. Pismem z dnia 2 września 2013 r. PINB poinformował o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy. Skarżący wskazał, że pomimo iż powyższe pismo wpłynęło w ustalonym przez DWINB terminie do załatwienia sprawy, to jednak dotyczyło postępowania z dnia 6 sierpnia 2013 r. i zgodnie z postanowieniem DWINB z dnia 21 sierpnia 2013r. nie odnosiło się do jego wniosku z dnia 2 sierpnia 2013 r. W dniu 3 października 2013 r. otrzymał decyzję nr [...] PINB z dnia 1 października 2013r. Powyższą decyzją PINB umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 6 sierpnia 2013 r., dotyczące udzielonego pozwolenia na użytkowanie tymczasowego pawilonu handlowego. Powyższa decyzja wpłynęła po ustalonym 30 dniowym terminie i również dotyczyła postępowania, które zgodnie z postanowieniem DWINB z dnia 21 sierpnia 2013 r. nie dotyczyło jego wniosku z dnia 2 sierpnia 2013 r. Zdaniem skarżącego, przedstawione okoliczności świadczą, że organ I instancji pomimo upływu 30 dni, zakreślonych przez organ II instancji, pozostał bezczynny w załatwieniu jego sprawy, co uzasadnia niniejszą skargę. W toku postępowania sądowego, skarżący przekazał przy piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 19 listopada 2013 r., nr [...], uchylające postanowienie PINB z dnia 11 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania obiektu, pawilonu handlowego. Natomiast przy piśmie złożonym w dniu 16 stycznia 2014 r. poinformował, że organ I instancji wystąpił do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o weryfikację decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia 30 sierpnia 1994 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na czasowe użytkowanie pawilonu. W związku z tym wystąpieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem nr [...], z dnia 10 stycznia 2014 r., zawiesił postępowanie w sprawie użytkowania przedmiotowego pawilonu bez pozwolenia, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Skarżący stwierdził, że wniosek o weryfikację decyzji z 1994 r. – a w zasadzie o stwierdzenie jej nieważności – złożony przez organ pierwszej instancji jest nieskuteczny i bezprzedmiotowy, gdyż organ ten nie będąc stroną, nie jest legitymowany do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Tym samym zawieszenie postępowania jest działaniem bezprawnym, bezprzedmiotowym i nie odnoszącym się do jego wniosku z dnia 17 listopada 2005r., który ponowił w dniu 22 marca 2013 r. i uzupełnił w dniu 15 kwietnia 2013 r. W rezultacie wniósł o uznanie przez Sąd, że ze względu na bezprzedmiotowość postanowienia z dnia 14 stycznia 2014 r. (które nie odnosi się do jego wniosku z dnia 17 listopada 2005 r.) organ nadal pozostaje w bezczynności. Do pisma skarżący dołączył kopie przywołanych dokumentów, w tym między innymi, postanowienia o zawieszeniu postępowania i zażalenie na to postanowienie. Podczas rozprawy w dniu 29 stycznia 2014 r. skarżący, na pytanie Sądu, czy skarga jest w przedmiocie samowoli budowlanej, tak jak wynikałoby to z załączonego do skargi postanowienia DWINB nr [...], sprecyzował skargę, oświadczając, że nie jest to skarga w przedmiocie samowoli budowlanej, jak mogłoby wynikać z jej treści, ale w przedmiocie egzekucji obowiązku rozbiórki pawilonu handlowego wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia 30 sierpnia 1994r. nr [...], przy uwzględnieniu stanowiska Wojewody D. wyrażonego w postanowieniu z dnia 16 lipca 2007 r., nr [...] i z dnia 31 sierpnia 2006 r., nr [...]. Skarżący do akt sprawy złożył kopię postanowienia z dnia 16 lipca 2007 r. Wobec sprecyzowania przedmiotu skargi Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie zakreślił PINB 21 dniowy termin w celu pisemnego ustosunkowania się do stanowiska skarżącego. W udzielonej przy piśmie z dnia 12 lutego 2014 r. odpowiedzi PINB, wyjaśnił, że decyzja Burmistrza Miasta O. nr [...] z dnia 30 sierpnia 1994 r., została wydana na skutek przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 40 ustawy Prawo Budowlane /Dz. U. z 1974r. Nr 38 poz. 229 ze zm./. Z osnowy decyzji wynika, że określono termin użytkowania zalegalizowanego obiektu do dnia 31 grudnia 1995 r., warunkując to umową dzierżawy. PINB zaznaczył, że umowa dzierżawy nadal obowiązuje. Wobec tak kształtującego się stanu prawnego, PINB wystąpił do DWINB o weryfikację decyzji nr [...] w zakresie wyznaczonego terminu. Do wniosku zostały załączone dokumenty, potwierdzające, że w stosunku do tego obiektu samowolnie wybudowanego, prowadzono postępowanie naprawcze, które skutkuje jego legalizacją. PINB nadmienił, że wybudowany obiekt oddaje się do użytku, na skutek przeprowadzonego postępowania. Strona wystąpiła do stosownych organów, które opiniowały obiekt pod względem przepisów sanitarno- epidemiologicznych. Wyznaczenie terminu użytkowania nowobudowanego obiektu, może nastąpić albo na wniosek inwestora lub jeżeli zapisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują na danym terenie inny rodzaj zabudowy. Wskazał, że w aktach sprawy nie odnaleziono żadnych wniosków inwestora co do terminu funkcjonowania obiektu, jak również z obowiązujących na czas wydania decyzji swoje uzasadnienie w przepisach prawa. W decyzji nr [...], wyraźnie zaznaczono, że termin użytkowania do 31 grudnia 1994 r. wynika z zawartej umowy dzierżawy, pomiędzy Gminą Miejską O. a J. R.. Z art. 40 ustawy Prawo budowlane, wynika, że podmiotem postępowania naprawczego jest inwestor, właściciel lub zarządca, a w art. 29 ust. 5 cytowanej ustawy jest mowa, iż pozwolenie na budowę wydaje się wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do terenu. A więc również umowa dzierżawy jest legitymacją uprawniającą do wykazania się prawem do terenu. Natomiast jest to umowa cywilno-prawna i to ona powinna precyzować, co sposobu postępowania z obiektem, które zostanie na tymże terenie wybudowany. Reguluje to prawo cywilne, a nie ustawa Prawo Budowlane. Wobec takiego stanu prawnego, PINB uznał, że z chwilą kiedy stosowne organy potwierdzą słuszność mojego stanowiska lub nie, wówczas można podjąć stosowne kroki administracyjne, które nie narażą Skarb Państwa na straty. Nadmieniono, że prowadzono postępowanie egzekucyjne, które zostało następnie wyeliminowanie z obiegu prawnego. Ponadto zaznaczono, że tylko dobra wola J. R. nie spowodowała uszczerbku finansowego inspektoratu, który nie musiał zwracać odsetek urzędowych, z tytułu pobranych środków finansowych z jego konta bankowego na poczet prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Na potwierdzenie swojego stanowiska PINB przedłożył uwierzytelnione kopie: decyzji nr [...] z dnia 26 kwietnia 1994 r., decyzji nr [...] z dnia 3 czerwca 1994 r. oraz decyzji nr [...] z dnia 30 sierpnia 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Na wstępie podnieść należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, ustawa z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., wymienia niewyczerpanie (przez wnoszącego skargę) środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Uzależnienie dopuszczalności skargi od wcześniejszego wykorzystania przysługujących stronie środków zaskarżenia związane jest z zakresem działania sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym kontekście należy zatem wskazać, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Przy czym samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. O spełnieniu tego warunku można mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez właściwy organ administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2004r., I SA 2813/03 niepubl.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 omawianej ustawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie - po sprecyzowaniu jej przedmiotu - dotyczy bezczynności w egzekucji obowiązku rozbiórki pawilonu handlowego wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia 30 sierpnia 1994 r. nr 80/94, przy uwzględnieniu stanowiska Wojewody D. wyrażonego w postanowieniu z dnia 16 lipca 2007 r., nr [...] i z dnia 31 sierpnia 2006 r., nr [...]. Wskazać zatem należy, że zgodnie z przepisem art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. dalej powoływana jako u.p.e.a.), na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Opisana skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest jedynym środkiem prawnym, który może być wykorzystany przez osobę trzecią, gdy postępowanie egzekucyjne w ogóle nie zostało wszczęte. W świetle powyższego należy przyjąć, że skarżącemu, który twierdzi, że ma interes prawny lub faktyczny w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją Burmistrza Miasta O. z dnia 30 sierpnia 1994 r., nr 80/94 (obowiązek rozbiórki pawilonu handlowego, po upływie oznaczonego terminu), służy skarga na bezczynność wierzyciela. Nie ulega jednak wątpliwości, że aktualnie Burmistrz Miasta O. nie jest już wierzycielem obowiązku wynikającego z tej decyzji, co jest podyktowane zmianą przepisów prawa. Mając zatem na uwadze, że decyzja z dnia 30 sierpnia 1994 r. została wydana w trybie legalizacyjnym oraz wychodząc z zasady, że kompetencję organów administracji publicznej należy ustalać według aktualnego stanu prawnego, właściwym wydaje się przyjęcie, że kompetencja w tym zakresie (do przymusowego wykonania obowiązku) została przejęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w O.. W takim stanie prawnym organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia skargi z art. 6 § 1a u.p.e.a., nie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ale D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we W.. Organ ten ewentualną skargę rozpatrzy postanowieniem, na które - w razie oddalenia skargi - służyć będzie zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego w W., a w dalszej kolejności – stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z powyższego wynika - zdaniem Sądu – że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwiają podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego jedynie na bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia, o jakim mowa w tym przepisie bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi, natomiast z regulacji tych nie wypływa uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych. Identyczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. w szczególności postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/14, z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II SAB/Wr 12/08 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Katowicach z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt II SAB/Ka 138/02, opubl. ONSA 2004/2/81). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.