II OSK 1959/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2331/13 w sprawie ze skargi W. K. i K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2014 r., VII SA/Wa 2331/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. i K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skargę oddalił. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku W. K. i K. K. – odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej H. K. pozwolenia na budowę zjazdu i wyjazdu ze stacji paliw w miejscowości B. na drogę wojewódzką nr [...] na działce nr ewid. [...] (ul. P.), odc. 050 km 0+219,00 – wyjazd z działki nr ewid. [...] i km 0+286,00 – zjazd do działki nr ewid. [...] oraz rozbiórkę zjazdu w km 0+243,5 do działki nr ewid. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może złożyć tylko strona, której została doręczona decyzja organu I instancji i która uchybiła temu terminowi z przyczyn od siebie niezależnych. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., dotyczy wyłącznie stron uczestniczących w postępowaniu i liczy się od dnia doręczenia im decyzji. Strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, może wnieść odwołanie od decyzji tylko zanim stała się ona ostateczna, to jest do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania wniesionego przez inne strony lub gdy strony nie wniosły odwołania – przed upływem 14 dni od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Wniesienie odwołania po upływie powyższych okresów jest bezskuteczne, bowiem nie można poddać kontroli instancyjnej decyzji ostatecznej. Z akt sprawy wynika, że W. i K. K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r. Nr [...], i decyzja ta nie została im doręczona. W związku z powyższym organ stwierdził, że W. i K. K. nie przysługuje wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r., Nr [..]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r. złożyli W. K. i K. K. wnosząc o jego uchylenie i przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: – naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. przez uznanie, że strona która bez swojej winy nie mogła wziąć udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie od decyzji tylko zanim stała się ostateczna, – naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. przez uznanie, iż termin do wniesienia odwołania zaczął skutecznie biec względem skarżących, pomimo braku doręczenia im decyzji, – brak zastosowania art. 28 k.p.a., pomimo istnienia obowiązku organu administracyjnego do dokonania oceny w zakresie istnienia interesu prawnego odwołujących się. W skardze wskazali, że należąca do nich nieruchomość, tj. działka nr ewid. [...] przy ul. P. [...] w B. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę zawartym w decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r. Nr [...]. To z kolei powinno skłonić organ do zastosowania art. 28 k.p.a. i uznania interesu prawnego skarżących w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Inwestycja objęta decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r. Nr [...] będzie bowiem, w ocenie skarżących, ograniczać możliwość zagospodarowania należącej do nich działki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie dodał, że odmowa przywrócenia terminu w żaden sposób nie przesądza o przymiocie skarżących w postępowaniu dotyczącym spornego pozwolenia na budowę. Przedmiotem rozpoznania Sądu była legalność postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r., mocą którego organ odmówił W. K. i K. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r. Nr [...]. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 58 k.p.a., który przewiduje przywrócenie terminu do dokonania czynności, których uchybienie skutkuje negatywnymi konsekwencjami procesowymi dla strony. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność ta jest bezskuteczna. Uchybienie terminu nie pozbawia jednak strony możliwości obrony jej interesów. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W sprawie niesporne jest, że powodem niedotrzymania przez W. K. i K. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z [....] lutego 2013 r. Nr [...], było nie doręczenie im tej decyzji. Z rozdzielnika decyzji wynikało, że W. K. i K. K. nie zostali wskazani jako strony postępowania, którym należy doręczyć decyzję. Mimo to, powołując się na swój interes prawny mogli wnieść odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r. Nr [...], do czasu gdy nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, której organ decyzję doręczył. W sprawie ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez W. K. i K. K. był [...] marzec 2013 r., czyli czternasty dzień od najpóźniejszego doręczenia decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r., które nastąpiło 28 lutego 2013 r. Skarżący odwołanie wnieśli w dniu 28 czerwca 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), uzupełnione pismem z 12 lipca 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). A zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Sąd podkreślił, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czyli wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Twierdzenie to uzasadnia wykładnia art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym możliwość wniesienia odwołania od decyzji w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia przysługuje również podmiotowi, który posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ decyzji nie doręczył ani nie ogłosił. W razie niewniesienia przez stronę odwołania decyzja staje się ostateczna nawet wówczas, gdy organ nie doręczył jej wszystkim stronom, które udział w sprawie brać powinny. Tym samym, skoro organ I instancji nie doręczył decyzji skarżącym, Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię albowiem, z normy tej korzystać może jedynie strona, której organ decyzję doręczył. Z kolei, jeżeli organ nie doręczył decyzji podmiotowi, który uważa, że powinien być stroną, przy czym podmiot ten dowiedział się o decyzji po pewnym czasie (kiedy upłynął już termin zaskarżenia decyzji przez strony biorące udział w postępowaniu), to przysługuje mu jedynie ochrona poprzez żądanie wznowienia postępowania w tej sprawie. W zaistniałej w sprawie sytuacji dokonanie oceny, czy skarżący posiadają przymiot strony może bowiem nastąpić, o ile takie podanie zostanie wniesione, jedynie w postępowaniu wznowieniowym opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje wniosek do organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja ostateczna może być bowiem wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. A zatem, po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona mogła skutecznie się bronić przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w razie wniesienia odwołania – w postępowaniu odwoławczym. Sąd podkreślił, że przedmiotem rozpoznania organu administracji orzekającego w sprawie był wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, gdyż skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r. Nr [...], odwołanie wnieśli z uchybieniem terminu, a przepis art. 58 § 1 i § 2 nie daje organowi w takiej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Ponieważ w sprawie nie doszło do skutecznego wniesienia odwołania – wniosek skarżących o przywrócenie terminu do jego złożenia został załatwiony negatywnie. A zatem, w ocenie Sądu, prawidłowo organ orzekł o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania, tym samy uznał, że prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 58 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w świetle powołanych wyżej okoliczności są one niezasadne. Brak było również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 28 k.p.a. W zaistniałej sytuacji zarzut naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez nieuznanie ich za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie wymagał rozważenia. Może być bowiem poddany analizie w innym postępowaniu, o czym wyżej, a także o czym wspomina również organ w odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. W. i K. K. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wskazali jako podstawę skargi kasacyjnej: 1) art. 58 § 1 k.p.a. przez uznanie, że strona która bez swojej winy nie mogła wziąć udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie od decyzji tylko zanim stała się ostateczna, 2) naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. przez uznanie, iż termin do wniesienia odwołania zaczął skutecznie biec względem skarżącego, pomimo braku doręczenia mu decyzji, 3) brak zastosowania art. 28 k.p.a., pomimo istnienia obowiązku do dokonania oceny w zakresie istnienia interesu prawnego odwołującego się. Niezależnie od powyższego na zasadzie art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali: – naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd z urzędu, w granicach sprawy uchybienia przez organy administracyjne przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 9), które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, a przez to naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez co najmniej brak wezwania skarżących do sprecyzowania czy wniesione przez nich odwołanie należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania, a w ostateczności przyjąć, że tak właśnie było, zwłaszcza że skarżący działali bez profesjonalnego pełnomocnika. Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 58 § 1 "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Dla zastosowania regulacji art. 58 § 1 do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez jednostkę, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w sprawie należy uwzględnić regulację art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 129 § 2 "Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie". Termin do wniesienia odwołania został unormowany przez ograniczenie przedmiotowe do prawidłowo prowadzonego postępowania z udziałem strony (stron) postępowania w sprawie. Konsekwentnie uchybienie terminu przez stronę, której decyzja została doręczona (ogłoszona) otwiera prawo do obrony przez wystąpienie z prośbą o przywrócenie terminu. Jednostka, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w sprawie ma przyznaną ochronę przez żądanie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udział w postępowaniu". Przyznanie pełnej ochrony jednostce, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w sprawie przez przyznanie prawa do żądania wznowienia postępowania powoduje, że nie ma podstaw do rozszerzającej wykładni art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ma to rozwiązanie w pełni umocowanie w zasadzie trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Pozbawienie udziału w sprawie jednostek, które mają interes prawny nie oznacza otwarcia terminu do wniesienia odwołania przez przyjęcie, że wobec tych jednostek termin do wniesienia nie biegnie do dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji. Jednostki te mają pełną ochronę przez przyznanie prawa do żądania wznowienia postępowania, w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania Sądu było postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd nie stosował art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie zasadnie Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem strony i nie ma podstaw do zmiany jego kwalifikacji. W sprawie wystąpili skarżący z żądaniem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wyznaczając przedmiot rozpoznania. Sąd kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia nie mógł wywieść jego błędnej kwalifikacji i z tego względu zastosować środek – uchylenie postanowienia z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie jest dopuszczalna zmiana przez organ administracji publicznej kwalifikacji złożonego odwołania na żądanie wznowienia postępowania. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zamyka stronie prawa do żądania wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.