I OZ 395/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 94/13 oddalające wniosek o wymierzenie grzywny Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej za nieprzekazanie skargi z dnia 19 lipca 2013 r. wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 94/13 WSA w Warszawie oddalił wniosek A. S. o wymierzenie grzywny Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej za nieprzekazanie skargi z dnia 19 lipca 2013 r. wraz z odpowiedzią na skargę i akt. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że dniu 22 lipca 2013 r. wpłynęła do Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej skarga A.S. na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ przekazał powyższą skargę wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 5 sierpnia 2013 r. Przedmiotowa skarga została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SAB/Wa 415/13. Wnioskiem z dnia 10 października 2013 r., sprecyzowanym pismem z dnia 3 listopada 2013 r. A. S. wniósł o wymierzenie grzywny Prezydentowi Rzeczpospolitej Polskiej za nieprzekazanie skargi z dnia 19 lipca 2013 r. wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniosek wskazał, że w niniejszej sprawie organ wypełnił ciążący na nim obowiązek przekazania do Sądu skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w przewidzianym terminie. Skarga wpłynęła bowiem do organu w dniu 22 lipca 2013 r., natomiast przekazana została do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w dniu 5 sierpnia 2013 r., tj. w czternastym dniu, od wpływu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawę rozstrzygnięcia wskazał w art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 21 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Zażalenie na postanowienie złożył A. S. i wnosząc o jego uchylenie zarzucił: - naruszenie art. 54 § 2 ppsa w zw. z art. 55 § 1 ppsa w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, wynikłe z błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do skutecznego i terminowego przekazania skargi na bezczynność Prezydenta RP wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez organ uprawniony, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia przez Sąd, czy przymiot ten przysługuje Kancelarii Prezydenta RP, czy też Prezydentowi RP. Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wymierzenie Prezydentowi RP grzywny na zasadzie art. 55 § 1 ppsa, względnie, - uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, względnie - uchylenie zaskarżonego postanowienia i wymierzenie grzywny Prezydentowi RP bezpośrednio przez WSA na zasadzie art. 195 § 2 ppsa, - przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Jednocześnie oświadczam, że koszty te nie zostały w całości, ani w części pokryte przez skarżącego. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżącego powyższe rozstrzygniecie jest błędne i nietrafne, albowiem w sposób nieuprawniony utożsamia działalnie organu pomocniczego, jakim jest Kancelaria Prezydenta RP z działaniem samego organu, którego bezczynność jest przedmiotem sprawy tj. Prezydenta RP. Skarżący konsekwentnie oznaczał jako organ, na którego działania się skarżył samego Prezydenta RP, a nie jego jednostki pomocnicze, a więc legitymacja procesowa bierna przysługuje tylko Prezydentowi RP i tylko ten organ, tudzież ustanowiony przez niego pełnomocnik jest legitymowany do działania w sprawie. Najpierw pełnomocnictwa udzielił Szef Kancelarii Prezydenta RP, na podstawie którego pełnomocnik wniosła odpowiedź na skargę, a następnie pełnomocnictwo ogólne z dnia 7 września 2010 r. udzielone zostało w jednym przypadku przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP, a w drugim przypadku przez Prezydenta RP. Skarżący konsekwentnie oznaczał jako organ, na którego działania się skarżył samego Prezydenta RP, a nie jego jednostki pomocnicze, a więc legitymacja procesowa bierna przysługuje tylko Prezydentowi RP, a nie jego jednostce pomocniczej. Tylko ten organ, tudzież ustanowiony przez niego pełnomocnik jest legitymowany do działania w sprawie. Dlatego zaistniała sytuacja, w której odpowiedź na skargę jest wnoszona przez pełnomocnika legitymującego się pełnomocnictwem udzielonym przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP pozwala stwierdzić, ze pełnomocnik ten mógł reprezentować co najwyżej tę Kancelarię Prezydenta RP, nie zaś samego Prezydenta RP. Szef Kancelarii Prezydenta RP jest wyłącznie pracownikiem urzędu obsługującego właściwy organ władzy publicznej, a nie pracownikiem tego organu lub samym organem władzy publicznej, a zatem nie jest on władny udzielać pełnomocnictwa w imieniu Prezydenta RP. Dopiero wniesienie odpowiedzi na skargę i przesłanie dokumentów osobiście przez Prezydenta RP lub umocowanego przez niego pełnomocnika stanowiłoby wypełnienie dyspozycji art. 54 § 2 ppsa. Odpowiedź na powyższe zażalenie złożył Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, działając poprzez ustanowionego przez siebie pełnomocnika, zawnioskował o oddalenie zażalenia ze względu na brak naruszenia prawa materialnego i procesowego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący w swoich pismach z dnia 10 października 2013 r. oraz 3 listopada 2013 r. podniósł zarzut niewywiązania się organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej z obowiązku przekazania skarg na bezczynność organu oraz udzielenia odpowiedzi na skargę. Zarzut ten oparty był na fakcie skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmującej udostępnienie służbowego numeru telefonu komórkowego Prezydenta RP wprost do Prezydenta RP, a nie do Szefa Kancelarii Prezydenta RP, który poprzez pełnomocnika podejmował działania w tej sprawie. Skarga wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę została przekazana w ustawowym terminie przez pełnomocnika, działającego z upoważnienia szefa Kancelarii Prezydenta RP do WSA w Warszawie. Bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego jakoby na etapie postępowania sądowoadministracyjnego doszło do powstania wątpliwości po stronie organu lub Szefa Kancelarii Prezydenta RP odnośnie legitymacji do podejmowania działań w tej sprawie. W piśmie procesowym pełnomocnik organu wyraźnie przedstawił stanowisko procesowe, z którego wynikało, że jego zdaniem Kancelaria Prezydenta RP, reprezentowana przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP, jest z mocy prawa upoważniona do podejmowania czynności w sprawie w imieniu Prezydenta RP. W sprawie tej występowało dwóch pełnomocników z tej przyczyny, że pełnomocnictwo r.pr. K. P.-L. było pełnomocnictwem czasowym i jego ważność wygasła. Kolejny pełnomocnik w tej sprawie r.pr. A. D. przedstawił tak samo jak poprzedni pełnomocnik pełnomocnictwo udzielone przez Szefa Kancelarii, a jedynie z ostrożności procesowej, z przyczyn szczegółowo wskazanych w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. przedstawił również pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta RP. Organ pomocniczy jakim jest Kancelaria Prezydenta RP został powołany jako zorganizowana struktura urzędnicza do świadczenia pomocy Prezydentowi RP w zakresie wykonywania wszelkich jego kompetencji czy też uprawnień. pracownicy Kancelarii, w tym również jej Szef występują w relacjach zewnętrznych, jedynie przekazując stanowisko Prezydenta czy też informując o jego działalności, nie dysponując własnymi kompetencjami. Zgodnie z art. 143 Konstytucji, Prezydent RP nadaje statut Kancelarii oraz powołuje oraz odwołuje Szefa Kancelarii Prezydenta RP. Statut Kancelarii został nadany Zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie nadania statutu Kancelarii Prezydenta RP (M.P. z Nida 21 lipca 2006 r. z późn. zm.). Kancelaria jako organ pomocniczy Prezydenta RP wykonuje zadania wynikające z kompetencji Prezydenta RP określone w Konstytucji RP i w innych ustawach oraz działa zgodnie z decyzjami i poleceniami Prezydenta. Zgodnie z § 2 Statutu na czele Kancelarii stoi Szef Kancelarii, który kieruje jej pracami i który może zgodnie z § 4 Statutu imiennie upoważnić osoby na stanowiskach określonych w o 2 ust. 2 Statutu, a także innych pracowników Kancelarii do załatwienia, w jego imieniu spraw należących do zadań Kancelarii. Wskazane przepisy wyraźnie przypisują Szefowi Kancelarii upoważnienia do załatwienia spraw, które należą do zakresu zadań Kancelarii, w ramach decyzji czy też poleceń przekazanych mu przez Prezydenta RP. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wszelkie czynności mające na celu, czy to udostępnienie tych informacji, czy też odmowę ich udostępnienia podejmowane są przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP, jako stojącego na czele organu powołanego wprost w Konstytucji do wykonywania zadań wynikających z kompetencji Prezydenta RP. Działania Kancelarii Prezydenta RP oparte są na podstawie wynikającej z brzmienia art. 143 zd. 1 Konstytucji. Wobec powyższego wykonanie przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP obowiązków płynących z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy ppsa w odniesieniu do wniosku skierowanego do Prezydenta RP powinno być uznane za wykonanie tych obowiązków przez upoważniony do tego organ. WSA słusznie stanął na stanowisku, że Kancelaria Prezydenta RP działa w sprawie, jako umocowany z mocy prawa organ uprawniony do podejmowania wszelkich czynności materialnotechnicznych oraz procesowych związanych z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej skierowanym do Prezydenta RP. W związku z tym zarzuty przedstawione w zażaleniu nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa i w tym stanie rzeczy zażalenie to nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Oznacza to, iż w sprawach skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej zastosowanie ma art. 55 § 1 P.p.s.a, który stanowi, że w razie nie przekazania do sądu skargi wraz z odpowiedzią i aktami, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Wprawdzie skarżący złożył wymagany wniosek o wymierzenie grzywny, jednak skarga wraz z aktami i odpowiedzią w ustawowym terminie została przekazana do sądu. Wyjaśnić należy, że grzywna o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, pełni funkcję represyjną i prewencyjną. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniu prawa przez organ w przyszłości, jej celem jest zapobieganie przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie jak słusznie wywiódł sąd I instancji organ wywiązał się w terminie z obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Wymierzenie grzywny uznać należało więc za niecelowe. Kancelaria Prezydenta RP jako aparat pomocniczy wykonuje zadania wynikające z kompetencji Prezydenta RP, działa zgodnie z jego decyzjami i poleceniami, zapewnia obsługę merytoryczną, organizacyjna, prawną i techniczną Prezydenta RP ( §1-4 Statutu Kancelarii Prezydenta, nadanego Zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 28 marca 2006r. – MP z 2006r. Nr 49, poz. 526). Nie sposób więc przyjąć, by Szef Kancelarii, stojący na czele organu pomocniczego, kierujący w świetle postanowień statutu jego pracami nie był legitymowany do dokonania kwestionowanych czynności. Podkreślić w tym miejscu należy, iż dla przyjęcia spełnienia obowiązku z art. 54§2 P.p.s.a. istotnym jest sam fakt przekazania wymaganych dokumentów w terminie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do żądania pełnomocnika skarżącego dotyczącego przyznania mu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, że art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.