II SA/Łd 1174/13

Dnia 14 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 roku sprawy ze skargi T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. H., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 14 maja 2013 r. nr [...] o zwrocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 14 maja 2013 r. nr[...] , orzekł o obowiązku zwrotu przez T. H. należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną – T. C – H. za okres od dnia 1 do 31 października 2012r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 450zł wraz z ustawowymi odsetkami. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm., dalej jako: "ustawa"). W odwołaniu od powyższej decyzji T. H. podniósł, iż w okresie od dnia 1 października 2012r. do 30 listopada 2012r. A. C. – H. nie powinna pobierać świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż w tym okresie odwołujący dokonywał wpłat tytułem alimentów bezpośrednio na jej konto. Dodatkowo wskazał, iż A. C. – H. pożyczyła od odwołującego pieniądze, zamieszkiwała w jego mieszkaniu, a ponadto otrzymywała bezpośrednio od niego alimenty na rzecz dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając następnie, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 26 października 2012r., nr [...] przyznał A. C. – H. na osobę uprawnioną – T. C. – H. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2012r. do 30 września 2013r. w wysokości po 500zł miesięcznie. Dłużnik alimentacyjny, czyli T. H. został powiadomiony przez organ o treści powyższej decyzji. Następnie, w związku ze złożeniem przez A. C. – H. oświadczenia o rezygnacji z pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, od miesiąca grudnia 2012r., decyzją z dnia 10 grudnia 2012r., nr [...] organ pierwszej instancji uchylił z dniem 1 grudnia 2012r. własną ostateczną decyzję z dnia 26 października 2012r. o przyznaniu świadczenia. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia 26 marca 2013r., nr [...] o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 do 31 października 2012r. w kwocie 50zł oraz za okres od dnia 1 do 31 listopada 2012r. w kwocie 500zł, w związku z wpłatami dokonanymi przez dłużnika alimentacyjnego. W tej sytuacji, jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze poza sporem w sprawie pozostaje to, że została wydana ostateczna decyzja o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości po 500zł miesięcznie w okresie od października 2012r. do listopada 2012r. Z uwagi na to, iż została wydana przez organ pierwszej instancji ostateczna decyzja z dnia 26 marca 2013r. o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 do 31 października 2012r. w kwocie 50zł oraz za okres od dnia 1 do 31 listopada 2012r. w kwocie 500zł – w związku z wpłatami dokonanymi przez dłużnika alimentacyjnego – pozostała do zwrotu kwota wypłaconych przez organ świadczeń z funduszu alimentacyjnego wyniosła 450zł. Organ przy tym podkreślił, iż świadczenie przyznane z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem zwrotnym, zaś obowiązek jego zwrotu powstaje, w zależności od realiów konkretnej sprawy, albo po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzja o zwrocie wypłaconego świadczenia stanowi konsekwencję decyzji przyznającej to świadczenie. Obowiązek zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego spoczywa na dłużniku, gdyż to za niego – w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie – wypłacane są środki finansowe osobie uprawnionej do alimentów. Dłużnik alimentacyjny ma obowiązek zwrócić organowi wypłacone za niego świadczenia, dopóki decyzja o przyznaniu świadczenia nie zostanie wzruszona, bądź wypłata świadczeń nie zostanie oceniona jako wypłata nienależnego świadczenia. Odnosząc się do argumentów wskazanych w odwołaniu organ wyjaśnił, że organ I instancji prowadząc postępowanie nie jest uprawniony do ustalenia żadnych innych okoliczności aniżeli te, które warunkują podjęcie orzeczenia o zwrocie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Organ nie bada zatem zasadności (przesłanek) wydania decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń, skoro decyzja taka posiada walor ostateczności. W sprawie zwrotu należności z tytułu przyznanych świadczeń, elementem stanu faktycznego jest wyłącznie decyzja ostateczna przyznająca świadczenie, a nie przesłanki, które stanowiły podstawę jej wydania. Odwołujący wskazuje natomiast, że nie posiadał zaległości alimentacyjnych, gdyż płacił do rąk matki dziecka zasądzone alimenty. Taka argumentacja świadczy o tym, że odwołujący kwestionuje prawo wierzyciela do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Okoliczność wykonania zobowiązania alimentacyjnego stanowi przesłankę postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a tym samym nie ma żadnego wpływu na decyzję wydaną w sprawie. Konkludując Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wydał decyzję nakazującą dłużnikowi alimentacyjnemu zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionego dziecka. W skardze do sądu administracyjnego T. H. wskazał na naruszenie art. 2 pkt 7 ust. "b" i "d" oraz art. 9 pkt 2 ustawy, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji w całości. W uzasadnieniu autor skargi wyjaśnił, że nie zgadza się z określonymi przez organ pierwszej instancji kwotami, ponieważ regularnie płacił alimenty na syna. Ponadto wskazał, iż w okresie od dnia 1 marca 2012r. do 30 listopada 2012r. A. C. – H. nie powinna wcale pobierać świadczenia z funduszu alimentacyjnego, bowiem w tym okresie skarżący dokonywał bezpośrednich wpłat z tytułu alimentów. Środki pieniężne zostały potwierdzone przez A. C. – H. jako wpłaty dokonane z tytułu alimentów przed komornikiem sądowym, co potwierdza załączone do skargi zaświadczenie oraz korespondencja mailowa z A. C.– H., w której zawarła ona ze skarżącym kolejne porozumienie w sprawie alimentów. Pomimo wskazano, że autor skargi uzgodnił z A. C. – H. alimenty w kwocie 600zł, ale i tak dokonywał wyższych wpłat. Na tej podstawie skarżący uważa, że w sprawie został naruszony art. 2 pkt 7 "b" i "d" ustawy. Skarżący wskazał nadto, iż A. C. – H. pożyczyła od niego znaczną sumę pieniędzy, lecz nigdy tych pieniędzy nie oddała. Po tym podpisała, załączoną do akt, ugodę w formie notarialnej, w której wskazano, iż pożyczone pieniądze zostaną zaliczone na poczet przyszłych alimentów. Zgodnie z ugodą kwota 35.000zł zaliczona na poczet przyszłych alimentów liczona miała być od dnia 10 lipca 2011r. do czasu wygaśnięcia pożyczki, tj. do dnia 10 lutego 2015r.. Po tej dacie alimenty na rzecz syna miałby być przesyłane w trybie normalnym, tj. do 10 dnia każdego miesiąca do rąk matki dziecka. Na tej podstawie skarżący uważa, iż nie miał zaległości z tytułu alimentów, a A. C. – H. nie powinno przysługiwać świadczenie z funduszu alimentacyjnego, zatem skarżący nie powinienem być obciążony obowiązkiem zwrotu tego świadczenia. Jak następnie podniósł skarżący, nie uchyla się on od płacenia alimentów na rzecz syna, czego dowodem jest postanowienie Prokuratura o odmowie wszczęcia dochodzenia dotyczącego uporczywego uchylania się przez niego od obowiązku alimentacyjnego, wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. W ocenie skarżącego w sprawie naruszony został także przepis art. 9 pkt 2 ustawy mówiący, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeleżeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 725zł. Tymczasem dochód A. C.– H. za rok 2010 był znacząco wyższy niż ta kwota. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przywołana regulacja bez wątpienia nakłada na organ wierzyciela obowiązek wydania wobec dłużnika alimentacyjnego decyzji o zwrocie wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, jeżeli wypłata tych świadczeń nastąpiła na podstawie uprzednio wydanej decyzji o przyznaniu takiej pomocy osobie uprawnionej. Należy jednak podkreślić, że każda sprawa administracyjna, w tym sprawa mająca za przedmiot zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, wymaga indywidualnego potraktowania. Nie ma tu miejsca na żaden automatyzm. Treść art. 25 ustawy, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., implikuje obowiązek podjęcia przez organ administracji (również z urzędu) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji obowiązany jest ponadto w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż skarżący, już tylko w okresie, którego tyczyła decyzja przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego (od 1 października 2012r. do 30 listopada 2012r.) dokonał z tytułu alimentów wpłat w dniach: 31 października 2012r. – 50zł; 9 listopada 2012r. – 300zł; 16 listopada 2012r. – 300zł; 26 listopada – 140zł i 30 listopada – 160zł.. Łącznie wpłacił w tym okresie 950zł.. Z kwoty tej organy zaliczyły jedynie kwotę 550zł (50zł za październik 2012r. i 500zł za listopad 2012r.). Zaniechanie zaliczenia pozostałej kwoty 400zł wpłaconej przez skarżącego w owym okresie i brak wyjaśnienia przyczyn takiego zachowania organu dyskwalifikuje wydane decyzje z punktu widzenia przepisów regulujących gromadzenie i ocenę materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Analizując okoliczności niniejszej sprawy nie sposób również pominąć celu, jaki przyświecał ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Rozwinięciem tej zasady są zamieszczone w ustawie przepisy szczegółowe, tj. art. 9 ust. 2 uzależniający przyznanie świadczeń od kryterium dochodowego, art. 19 ust. 1 zobowiązujący osobę uprawnioną albo jej przedstawiciela ustawowego do niezwłocznego powiadomienia o zmianach w liczbie członków rodziny, uzyskaniu lub utracie dochodu albo innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, art. 23 ust. 1 zobowiązujący osobę, która pobrała nienależnie świadczenia do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Ponadto w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836 ze zm.) wyraźnie przewidziano, że w przypadku gdy organ właściwy wierzyciela poweźmie wątpliwość co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, powiadamia niezwłocznie osobę pobierającą świadczenie o konieczności złożenia w wyznaczonym terminie wyjaśnień w sprawie lub dostarczenia niezbędnych dokumentów. Z odmową udzielenia lub nieudzielaniem w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń ustawa wiąże sankcję w postaci wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy). W świetle powyższego organ orzekający o zwrocie świadczeń na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy nie może ograniczyć postępowania wyjaśniającego do ustalenia, że przedstawiciel ustawowy osoby uprawnionej do alimentów, poprzez złożenie stosownych dokumentów, spełnił kryteria formalne przyznania świadczenia, oraz że obowiązuje decyzja o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych, skoro okoliczności faktyczne wskazują możliwość nienależnie pobranego świadczenia. Orzekanie wówczas o obowiązku zwrotu świadczeń na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy byłoby pozbawione podstaw. Wykładnia tego przepisu z uwzględnieniem celu ustawy oraz przedstawionych powyżej regulacji prowadzi do wniosku, że organ wierzyciela nie ma obowiązku wydania wobec dłużnika alimentacyjnego decyzji o zwrocie wypłaconych świadczeń nie tylko w przypadku wzruszenia decyzji przyznającej osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ale także wówczas, gdy okoliczności pozwalają na przyjęcie, że miało miejsce pobranie nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 1013r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 436/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) . W rozpoznawanej sprawie uwadze organów administracji nie mogą ujść takie okoliczności, jak wysokość dochodu uzyskiwanego przez przedstawicielką ustawową małoletniego wierzyciela – jako warunku przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czy ugoda tycząca konwersji długu tejże przedstawicielki ustawowej wobec skarżącego w zobowiązanie alimentacyjne, zwalniająca skarżącego z długu alimentacyjnego w okresie objętym wydaną w niniejszej sprawie decyzją. Okoliczności te powinny stanowić podstawę do ewentualnego zweryfikowania prawidłowości przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego matce dziecka. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie w państwie prawa takiej sytuacji, w której dłużnik alimentacyjny miałby ponosić obowiązek pokrycia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w takim zakresie, w jakim należności te zostały pobrane w sposób nienależny. W niniejszej sprawie organy dysponując wiedzą o powyższych okolicznościach wynikającą ze szczegółowych wyjaśnień skarżącego popartych załączonymi do akt sprawy dokumentami, nie podjęły żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie, czy świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego, których zwrotu domagają się w niniejszym postępowaniu były wypłacone należnie. Bez ustalenia powyższych okoliczności i dokonania ich wszechstronnej oceny przedwczesne jest wydawanie decyzji o zwrocie wypłaconych świadczeń na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności rozważy, czy wobec podnoszonych przez skarżącego okoliczności, świadczenie z funduszu alimentacyjnego zostało należnie wypłacone i dopiero wówczas ustali czy istnieją podstawy do wydania decyzji o zwrocie świadczeń zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy. d.j.