I OSK 1765/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. opiekuna prawnego A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2711/13 w sprawie ze skargi A. C. opiekuna prawnego A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2711/13 oddalił skargę A. C. jako opiekuna prawnego A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Wyrok wydany został przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. A. C. została skierowana do domu Pomocy Społecznej w K. przy ul. [...] na mocy decyzji z [...] marca 1995 r. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z 24 maja 2000 r. sygn. akt III Ns 47/99 orzeczono o ubezwłasnowolnieniu całkowitym A. C.. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 2 sierpnia 2001 r., sygn. akt IV Ns 205/01, opiekunem prawnym A. C. został ustanowiony jej brat A. C.. Decyzją Starosty P. z [...] marca 2009 r. nr [...] ustalono opłatę za pobyt A. C. w domu pomocy społecznej w wysokości 200% kwoty, o której mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, tj. na kwotę 954 zł. Z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej strony, Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalił, że od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. odpłatność za pobyt A. C. w Domu Pomocy Społecznej w K. przy ul. [...] wynosi 3.696,96 zł miesięcznie, co stanowi 70% dochodu. Ponadto ustalił, że od dnia 1 lipca 2013 r. odpłatność za pobyt A. C. w Domu Pomocy Społecznej w K. przy ul. [...], wynosi 4.039,64 zł miesięcznie, co stanowi 70% jej dochodu, a kwota odpłatności będzie ulegała zmianie wraz ze zmianą wysokości otrzymywanego świadczenia. Ponadto postanowił, że z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji, decyzja z [...] marca 2009 r. traci swoją moc. W treści uzasadnienia decyzji organ wskazał, że obecnie dochód strony od dnia 1 stycznia 2013 r. wynosi 5.770,92 zł, na który składa się renta rodzinna w kwocie 5.770,92 zł. Odpłatność za pobyt w domu pomocy określona jest w wysokości 70 % ustalonego dochodu i wynosi 4.039,64 zł miesięcznie. Wartość ta nie przekracza kwoty pełnego kosztu utrzymania mieszkańca ustalonego dla Domu Pomocy Społecznej w K. określonego w Zarządzeniu Starosty P. z dnia 16 stycznia 2013 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 14 lutego 2013 r., poz. 1928 na kwotę 4.208,00 zł miesięcznie. Jak zaznaczył organ I instancji, przy wydawaniu decyzji uwzględnione zostało stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1673/12. Opiekun prawny A. C. wezwał organ do zwrotu powstałej nadpłaty. W związku z toczącym się postępowaniem kwota należności głównej w wysokości 65.831,04 zł została zwrócona na wskazany przez opiekuna rachunek bankowy. Od decyzji tej A. C., jako opiekun prawny swojej siostry, wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2013 r. uchyliło decyzję Starosty P. z [...] czerwca 2013 r. i orzekło w tym zakresie o zmianie decyzji Starosty P. z [...] marca 2009 r. i ustaliło od miesiąca września 2013 r. odpłatność za pobyt A. C. w Domu Pomocy Społecznej w K. przy ul. [...], w wysokości 4039,64 zł, co stanowi 70 % jej dochodu. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest częściowo wadliwa, co uzasadnia jej zmianę. SKO wyjaśniło, że A. C. została skierowana przed rokiem 2004 do Domu Pomocy Społecznej w K.. Nastąpiło to pod rządami art. 35 ust. 1 pkt 1 wówczas obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. regulującej koszty pobytu w domach pomocy społecznej, przewidującego, że miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1. Przy czym, opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Przepis ten w ust. 3 stanowił ponadto, że opłata, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3 zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej niż do 70% dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 35 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. ustalanie odpłatności następowało według zasady, że maksymalną wysokość odpłatności ponoszonej przez pensjonariuszy stanowiła dwukrotność kryterium dochodowego. Kryterium to wyniosło od dnia 1 czerwca 2002 r., zgodnie z pkt 2 ppkt 2 lit. a obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2002 r. (Mon. Pol. Nr 19, poz. 338) kwotę 461 zł. Zatem 200% tego kryterium odpowiadało kwocie 922 zł. Kolejną zasadą wynikającą z tego przepisu było to, że w sytuacji, gdy wyliczona wartość 70% dochodu mieszkańca była niższa od dwukrotności kryterium dochodowego, wówczas odpłatność nie mogła przekroczyć 70% jego dochodu. Ustawodawca zastrzegł jednak, że zasady te obowiązują jedynie do czasu spełnienia przez placówkę wymaganych standardów. Zatem uzyskanie przez placówkę stosownego zezwolenia skutkowało podwyższeniem ponoszonej opłaty do pełnego kosztu utrzymania, jednak również i w takim przypadku maksymalna wysokość odpłatności wynosiła 70% dochodu osoby lub na osobę w rodzinie. Znowelizowane przepisy ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. nie przewidywały już zatem możliwości ponoszenia odpłatności w kwocie gwarancyjnej odpowiadającej 200% kwoty kryterium dochodowego, ani nie wiązały wysokości tejże odpłatności ze standardem domu pomocy społecznej. Wysokość opłaty została ujednolicona i powiązana wyłącznie z uzyskiwanym przez pensjonariusza dochodem, przy zastosowaniu dotychczasowego wskaźnika procentowego wynoszącego 70%. Przy czym, obowiązkiem uiszczenia powstałej różnicy pomiędzy kosztem ponoszonym, a pełnym czyli średnim kosztem ustalanym przez właściwy organ, obciążono gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W przepisie art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca określił jednocześnie, że osoby, które zostały przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Z mocy art. 102 ustawy o dochodach, wymieniona regulacja weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Aktualnie obowiązująca ustawa o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593, obecnie Dz. U. z 2013, poz. z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., zastąpiła ustawę o pomocy społecznej z 1990 r. i ustaliła na nowo zasady odpłatności, określając w art. 60 ust. 1, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w art. 61 ust. 1 i 2 ustawa ta powtórzyła uregulowania przewidziane w art. 35 ustawy z 1990 r. po nowelizacji od dnia 1 stycznia 2004 r. Nadal mieszkaniec domu obowiązany był ponosić opłatę do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a pozostałą część - do wysokości średniego kosztu utrzymania - ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zdaniem SKO w W., zachodziła potrzeba wydania nowych decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej. W decyzji z [...] marca 2009 r. odpłatność za pobyt A. C. w domu pomocy społecznej została ustalona w kwocie 954,00 zł, odpowiadającej 200% kryterium dochodowego wynoszącego 477 zł (zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950). Jak wynika z akt sprawy, Dom Pomocy Społecznej w K. uzyskał standard usług na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., orzekającej o wydaniu Powiatowi P. zezwolenia na prowadzenie go na czas nieokreślony. W świetle powyższych przepisów ta okoliczność uzasadniała, w ocenie organu, konieczność ponownego ustalenia odpłatności A. C. za pobyt w domu pomocy społecznej poprzez zmianę dotychczas wydanej w tym zakresie decyzji. Organ mógł zatem od tego dnia orzec o zwiększeniu kwoty odpłatności zmieniając dotychczasową decyzję wydaną w tym zakresie. SKO wskazało, że wydając ponownie decyzję Starosta P. błędnie orzekł w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z mocą wsteczną i poinformował o utracie mocy decyzji z 19 marca 2009 r. w sytuacji, gdy powinien orzec o jej zmianie w kwestii dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt A. C. w Domu Pomocy Społecznej. Organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zmiany odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi przepis art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z przepisem, do którego odsyła, tj. art. 35 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2003 r., a normę kompetencyjną - przepis art. 155 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, z informacji Dyrektora Biura Kadr Prokuratury Generalnej z dnia 14 stycznia 2013 r, wynika, że z dniem 1 stycznia 2013 r. wysokość uposażenia rodzinnego dla A. C. wynosi 7088, 92 zł., a 70% tej kwoty to kwota 4039,64 zł. Wartość ta nie przekracza kwoty 4208,00 zł tj. kwoty kosztu pełnego utrzymania mieszkańca ustalonego dla Domu Pomocy Społecznej w K. określonego w Zarządzeniu Starosty P. z 16 stycznia 2013 r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem podjętym przez SKO w W., A. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 1 i 2, czyli dotyczącej zmiany decyzji Starosty P. z [...] marca 2009 r. poprzez uchylenie w całości tej decyzji. W motywach skargi jej autor wskazał, że wbrew zaleceniom wynikającym z wyroku WSA w Warszawie z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt: I SA/Wa 1673/12, nie tylko Starosta P., ale i SKO ponownie wydało wadliwą decyzję. Skarżący podkreślił, że cały czas obowiązuje decyzja Starosty P. z [...] listopada 2004r., nr [...] i, pomimo jej obowiązywania, ten sam organ wydał kolejną decyzję z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], także ustalającą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej A. C.. Zatem, zdaniem wnoszącego skargę, SKO dokonując zmiany decyzji Starosty P. z [...] marca 2009. dopuszcza do obrotu prawnego kolejną decyzję i nie wiadomo według której decyzji i w jakiej wysokości powinna być uiszczana opłata. Ponadto skarżący zaznaczył, że SKO dokonując zmiany decyzji organu I instancji nie wskazał konkretnego dnia, od kiedy obowiązuje nowa opłata, wskazując jedynie wrzesień 2013 r. Na rozprawie sądowej w dniu 14 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego wskazała, iż popiera skargę wnosząc o uchylenie pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona ocena zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie wykazała, że jest ona dotknięta wadami uzasadniającymi jej uchylenie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż skarżąca przyjęta została do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. Wobec powyższego, do jej sytuacji prawnej znajdą zastosowanie przepisy art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: "ustawa o dochodach") w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r. w zw. z art. 149 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W art. 87 ust. 8 omawianej ustawy o dochodach ustawodawca określił, że osoby, które zostały przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Ponadto, w art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach określono zasady dofinansowania udzielanego powiatom w formie dotacji celowych z budżetu państwa na mieszkańców domów pomocy społecznej prowadzonych przez powiat (gminę na prawach powiatu) w ramach zadania własnego lub prowadzonych na jego zlecenie, umieszczonych na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. W odróżnieniu od osób skierowanych do domu pomocy społecznej po dniu 1 stycznia 2004 r., to nie gminę, ale budżet państwa obciążają zatem koszty dofinansowania pobytu osób skierowanych przed tą datą. Z mocy art. 102 ustawy o dochodach wszystkie omówione wyżej regulacje weszły w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Sąd zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach nawiązywał do zasad odpłatności określonych w art. 35 ustawy o pomocy społecznej, którą ta ustawa znowelizowała. Oznaczało to, że osobom skierowanym, a także przyjętym do domów pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. ustawodawca zagwarantował niezmienność w zakresie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt, tj. zapewnił, że osoby te nie będą musiały ponosić opłaty wyższej niż dwukrotność kryterium dochodowego, chyba że jest ono wyższe od wartości 70% kwoty uzyskiwanego dochodu, jednakże pod warunkiem, że placówka, w której przebywają, nadal nie spełnia wymaganych standardów. W razie osiągnięcia tych standardów, po uzyskaniu stosownego zezwolenia, obowiązywać miał tylko jeden sposób obliczania odpłatności, tzn. opłata miała wynosić 70% dochodu uzyskiwanego przez mieszkańca domu. Sąd wywodził dalej, że aktualnie obowiązująca ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593, obecnie Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1372 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., zastąpiła ustawę o pomocy społecznej z 1990 r. i ustaliła na nowo zasady odpłatności, określając w art. 60 ust. 1, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w art. 61 ust. 1 i 2 ustawa ta powtórzyła uregulowania przewidziane w art. 35 ustawy z 1990 r. po nowelizacji od dnia 1 stycznia 2004 r. Nadal mieszkaniec domu obowiązany jest ponosić opłatę do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a pozostałą część - do wysokości średniego kosztu utrzymania - ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W art. 149 ust. 1 i 3 powyższej ustawy zawarto zapis o wygaśnięciu z dniem jej wejścia w życie decyzji wydanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., z wyjątkiem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, oraz decyzji o umieszczeniu w takiej placówce. Z kolei w art. 155 ust. 1 wskazano, że do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. stosuje się dotychczasowe przepisy o właściwości miejscowej gminy, natomiast w ust. 3 tego przepisu określono, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu. Powyższe regulacje są podstawą materialnoprawną wydania, w stosunku do A. C., nowej decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Jak wynika akt sprawy, Dom Pomocy Społecznej w K. uzyskał standard usług na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. orzekającej o wydaniu Powiatowi P. zezwolenia na prowadzenie go na czas nieokreślony. Okoliczność ta uzasadniała, w ocenie Sądu, konieczność ponownego ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt w domu pomocy społecznej poprzez zmianę dotychczas wydanej w tym zakresie decyzji. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o zwiększeniu kwoty odpłatności, zmieniając dotychczasową decyzję wydaną w tym zakresie. Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż decyzje wydawane na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej mają charakter konstytutywny. Wydanie przez organ decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona na nowo zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o utracie prawa lub zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Skoro zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Sąd podniósł, iż wskazywane przez skarżącą w treści skargi wcześniejsze decyzje ustalające wysokość opłaty za pobyt A. C. w domu pomocy społecznej obejmowały różne okresy. Nie zachodzi tu zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego - tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym. Zaskarżona decyzja dotyczy bowiem innego przedmiotu tj. ponownego ustalenia odpłatności – na okres wskazany w tej decyzji. Ponadto, wcześniejsze decyzje ustalające wysokość opłaty za pobyt A. C. w domu pomocy społecznej zostały już zrealizowane tj. skutki z nich wynikające zostały już skonsumowane. Natomiast nowa decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie sięga swym zakresem opłat ustalonych decyzjami wcześniejszymi. Z tego powodu organ nie mógł wyeliminować z obrotu wcześniejszych decyzji ustalających opłaty za pobyt A. C. za inne okresy poprzedzające wydanie nowej decyzji. Niezasadny jest również, w ocenie Sądu, podniesiony w skardze zarzut wydania zaskarżonej decyzji ze skutkami ex tunc. Zaskarżona decyzja została wydana w miesiącu wrześniu i ustala nową wysokość opłaty na okres rozpoczynający się od tego miesiąca. W świetle art. 105 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie można mówić w takiej sytuacji o rozstrzygnięciu z mocą wsteczną. O naruszeniu tego przepisu można byłoby bowiem mówić wyłącznie w sytuacji gdyby decyzja wydana w określonym miesiącu ustalała odpłatność za okres lub okresy wcześniejsze tj. okresy poprzedzające wydanie decyzji – a taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C. – opiekun prawny A. C., podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wskutek nieuchylenia w zaskarżonej części (pkt 1) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. dokonującej zmiany decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2009 r., dotyczącej ustalenia odpłatności w Domu Pomocy Społecznej w K. przy ul. [...] A. C., wydanej pomimo obowiązywania w tym samym przedmiocie decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2004 r., a ponadto decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 r. i decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2008 r., 2) naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013, poz. 182) poprzez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia przez Sąd, iż wydanie nowej decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej jest możliwe bez uchylenia bądź zmiany poprzedniej decyzji w tym przedmiocie, podczas gdy z literalnego brzmienia w/w przepisu wynika, iż wydanie nowej decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uwarunkowane jest uchyleniem bądź zmianą poprzednio wydanej decyzji w tym przedmiocie; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a u.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie w pkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r., pomimo występowania naruszenia prawa materialnego, bowiem w/w decyzja nakłada opłatę za pobyt pani A. C. w dps w nowej wysokości "od miesiąca września 2013 r." bez wskazania konkretnej daty, a ponadto decyzja wydana została ze skutkami ex tunc; 4) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art 141 § 4 u.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie na skutek oddalenia skargi bez dokładnego rozważenia podniesionych w niej zarzutów oraz bez uwzględniania wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności obowiązujących decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2004 r., z dnia [...] listopada 2004 r. i z dnia [...] marca 2008 r. dotyczących odpłatności za pobyt A. C. [...] w domu pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r. i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację dotyczącą przedstawionych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Trzeba podkreślić, że zastosowanie tego przepisu następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta zachodzi, gdy występują w sprawie te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Musi zatem zachodzić tożsamość tak co do podmiotu, jak i przedmiotu sprawy. Tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny, prawa i obowiązki stron, które z nich wypływają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia ( por. M. Jaśkowska, (w ) Jaśkowska, Wróbel, Komentarz 2005, s.910). Zaistnienie przesłanki nieważności w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej upatruje w istnieniu kilku decyzji ustalających zasady odpłatności za pobyt A. C. w Domu Pomocy Społecznej w K., tj. decyzji wydanych w 2004 r. i twierdzi, że dlatego decyzja organu pierwszej instancji i zaskarżona decyzja SKO są dotknięte nieważnością. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska z tego względu, że każda z wymienionych w skardze kasacyjnym decyzji z 2004 r., jak też decyzje będące przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji dotyczą zostały wydane w innym przedmiocie, dotyczą odpłatności za inne okresy i nie zachodzi w tym przypadku tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutu naruszenia art.156 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. skierowanego pod adresem decyzji wydanych w 2004 r. tj. decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2004 r., z dnia [...] listopada 2004 r. i z dnia [...] marca 2008 r. nie mógł być ten zarzut uwzględniony albowiem w niniejszym postępowaniu Sąd pierwszej instancji nie dokonywał kontroli legalności wymienionych decyzji, nie były też te decyzje przedmiotem skargi i wszelkie rozważania dotyczące prawidłowości wymienionych decyzji, a także ich ocena są w niniejszym postępowaniu niedopuszczalne. Czyni to także niezasadnym zarzut naruszenia art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej, który został sprecyzowany jako naruszenie przez błędną wykładnię na skutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że wydanie nowej decyzji jest możliwe bez uchylenia decyzji poprzedniej w tym przedmiocie. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, ze poddane kontroli Sądu decyzje wydane na podstawie art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej zostały sformułowane prawidłowo, są to decyzje zmieniające uprzednio wydaną decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2009 r. Nietrafnie także zarzucono naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo występowania naruszenia prawa materialnego, bowiem decyzja ta nakłada opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w nowej wysokości " od miesiąca września 2013 " bez wskazania konkretnej daty, a ponadto że decyzja ta została wydana ex tunc. Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu należy po pierwsze zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie stosował art.145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, a więc nie mógł tego przepisu naruszyć ( prawidłowo należało zarzucić naruszenie art.151 p.p.s.a.), a po drugie decyzja organu odwoławczego z dnia 4 września 2013 r. wyraźnie wskazuje, że: " Z uwagi na fakt, że niniejsza decyzja jest ostateczna, ustalona w takiej wysokości odpłatność staje się wymagalna z dniem jej wydania" ( vide: ostatnie zdanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów naruszenia art.133§1 w zw. z art.141§4 p.p.s.a., bowiem wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w sposób wszechstronny i odniósł się do zarzutów skargi, wyjaśniając przy tym dlaczego wydając decyzję w trybie art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie, wcześniejsze decyzje zostały zrealizowane a skutki z nich wynikające już skonsumowane. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że nowa decyzja wydana na podstawie art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej nie sięga swym zakresem opłat ustalonych wcześniejszymi decyzjami. Decyzja ta ma charakter kształtujący, konstytutywny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.