I SA/Wa 1673/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Leszczyński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.C. reprezentowanej przez opiekuna prawnego A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A.C. reprezentowanej przez opiekuna prawnego A.C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. C., opiekuna prawnego A. C., od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2012 nr [...], zmieniającej decyzję z [...] marca 2009 r. nr [...] i ustalającej z dniem 1 marca 2011 r. odpłatność za pobyt A. C. w domu pomocy społecznej w K. przy ul. [...], w wysokości [...] zł miesięcznie, uchyliło decyzję organu I instancji i zmieniło decyzję z [...] marca 2009 r. nr [...], ustalając z dniem 1 kwietnia 2011 r. odpłatność za pobyt A. C. w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] marca 1995 r. nr [...] skierowano A. C. do Domu Pomocy Społecznej w K. przy ul. [...]. Decyzją tą ustalono miesięczną opłatę za pobyt na kwotę [...] zł. Postanowieniem Sądu Okręgowego w W. z [...] maja 2000 r. sygn. akt [...] orzeczono o ubezwłasnowolnieniu całkowitym A. C. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] sierpnia 2001 r. sygn. akt [...], opiekunem prawnym A. C. został ustanowiony jej brat A.C. Decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. nr [...] ustalono od 3 września 2004 r. odpłatność za pobyt A. C. w domu pomocy społecznej w wysokości 200% kwoty, o jakiej mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, tj. na kwotę [...] zł. Organ wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy – pisma Ministerstwa Sprawiedliwości z 16 marca 2006 r., z dniem 1 stycznia 2006 r. ustalono uposażenie rodzinne dla A. C. na kwotę [...] zł brutto. Równocześnie w piśmie tym wskazano, że kwota uposażenia netto zostaje podzielona na dwie części – [...] zł będzie przekazywane na konto DPS w K. DPS będzie pobierał odpłatność w kwocie [...] zł, zaś pozostałą kwotę przekaże na konto bankowe A. C. Druga część uposażenia w kwocie [...] zł przekazywana będzie do rąk A. C., opiekuna prawnego A. C. Z kolejnego pisma Ministerstwa Sprawiedliwości z 6 lutego 2008 r. wynika, że od 1 stycznia 2008 r. wysokość uposażenia A. C. wynosi [...] zł netto i kwotę tę podzielono na dwie części – odpowiednio [...] zł dla DPS i [...] zł do rąk opiekuna prawnego. Decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] Starosta [...] ustalił od 1 stycznia 2008 r. odpłatność za pobyt A. C. w DPS w K. na kwotę [...] zł. Z dniem 1 stycznia 2009 r. (pismo Ministerstwa Sprawiedliwości z 4 lutego 2009 r.) ustalono wysokość uposażenia rodzinnego A. C. na kwotę [...] zł netto i podzielono na dwie części – [...] zł dla DPS oraz [...] zł do rąk opiekuna prawnego. W kwietniu 2009 r. wysokość tę zmieniono i od 1 stycznia 2009 r. kwotę [...] zł netto podzielono na dwie części – [...] zł dla DPS oraz [...] zł do rąk opiekuna prawnego. Od 1 stycznia 2010 r. wysokość uposażenia rodzinnego A. C. wynosiła [...] zł netto i podzielona została na dwie części – [...] zł dla DPS oraz [...] zł do rąk opiekuna prawnego. Od 1 stycznia 2011 r. wysokość uposażenia A. C. wyniosła [...] zł netto i podzielona została na dwie części – [...] zł dla DPS oraz [...] zł do rąk opiekuna prawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarządzeniem Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...] ustalono średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w K. przy ul. [...] na kwotę [...] zł. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] poz. [...]). Decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] ustalono z dniem 1 marca 2011 r. odpłatność za pobyt A. C. w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, opłata za pobyt w domu pomocy społecznej zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż do 70% dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy. W związku z osiągnięciem wymaganego standardu, opłata za pobyt w DPS została wyliczona w wysokości 70% dochodu strony, bez uwzględnienia górnej granicy 200% kryterium dochodowego. Od tej decyzji w przepisanym prawem terminie odwołał się A. C., podnosząc, że w jego ocenie uzasadnienie decyzji nie wykazało w sposób dostatecznie jasny, czy dom pomocy społecznej, w którym przebywa A. C. faktycznie spełnia wymagane standardy. Ponadto odwołujący wskazał, że powyższa decyzja narusza art. 7 i 8 kpa. Zakwestionował datę podniesienia stawki z tytułu odpłatności za pobyt. Podkreślił ponadto, że organ nie wziął pod uwagę, iż ojciec jego i A.C. był darczyńcą domu pomocy społecznej od początku pobytu siostry w placówce, a jego działania miały na celu zabezpieczenie przyszłości córki, z uwagi na jej ciężką chorobę. Wskazał również, że organ nie wziął pod uwagę, iż jego siostra wymaga coraz bardziej intensywnej opieki oraz rehabilitacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2012 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z [...] marca 2009 r., na podstawie której ustalono odpłatność za pobyt A. C. w domu pomocy społecznej, której organ pierwszej instancji nie załączył do akt postępowania. Organowi odwoławczemu nie było wiadome, czy organ pierwszej instancji uchylił lub zmienił tę decyzję w zakresie odpłatności A. C. za pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzją Starosty [...] z [...] marca 2012 r. nr [...] zmieniono decyzję z [...] marca 2009 r. Nr [...] i ustalono z dniem 1 marca 2011 r. odpłatność za pobyt A. C. w domu pomocy społecznej w K. przy ul. [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzję wydano na podstawie art. 163 kpa w związku z art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 562), art. 62 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 106 ust. 5, art. 152 ust. 1, art. 155 ust. 3, art. 149 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. 175 poz. 1362 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowanie do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach wynikających z nieobowiązującej już ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r. (a więc z okresu "dotychczasowych zasad") opłata za pobyt w domu pomocy zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż do 70% dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu. W związku z osiągnięciem standardów przez dom pomocy społecznej, w którym przebywa strona zasadne jest zastosowanie regulacji wynikającej z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Od decyzji tej, w przepisanym terminie, odwołanie złożyła A. C., reprezentowana przez A. C., opiekuna prawnego. W odwołaniu zarzucono, że Starosta [...] nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do kwestii średniego miesięcznego utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. W ocenie odwołującej organ powinien dokładnie wskazać, ile wynosi średni koszt utrzymania mieszkańca w DPS oraz przedłożyć dokumenty, potwierdzające prawidłowość wyliczenia kosztów utrzymania podopiecznych. Ponadto zarzucono, że organ nie brał pod uwagę przesłanek warunkujących możliwość zwolnienia od opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, jak np. okoliczności zdrowotne, niepełnosprawność, czy też wysokość ponoszonych kosztów z tytułu leczenia osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Przed wydaniem uchylonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., A. C. oprócz kwoty [...] zł określonej decyzją z [...] marca 2009 r., wpłacał dodatkową kwotę [...] zł miesięcznie na konto depozytowe A. C., z którego DPS pobiera środki na leki i potrzeby bieżące. Rozpoznając odwołanie Kolegium wskazało na treść art. 87 ust. 8. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowi, że osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowanie do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Sformułowanie "na dotychczasowych zasadach" oznacza, że do określania wysokości opłaty za pobyt w DPS stosowane są zasady sformułowane w art. 35 ustawy z 29 listopada 1990 r. w brzmieniu z dnia 1 stycznia 2004 r. Według brzmienia art. 35 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej byli kolejno: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (ust. 2). A. C. nie ma małżonka ani zstępnych, rodzice jej nie żyją, zatem do wnoszenia opłaty zobowiązana jest ona sama jako mieszkaniec domu. Opłata ta powinna wynosić tyle, ile wynosi rzeczywisty koszt jej pobytu w DPS, ale nie może być wyższa niż 70% jej dochodu (ust. 3 pkt 1), przy czym opłata ta podnoszona jest do kwoty pełnego kosztu utrzymania po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej określonego standardu. Organ wyjaśnił, że decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...] zostało wydane zezwolenie na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej w K. przy ul. [...], w związku z osiągnięciem usług na poziomie standardu określonego w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej. Zarządzeniem z [...] stycznia 2011 r. Nr [...] w sprawie ustalenia średnich miesięcznych kosztów utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej Powiatu [...] w 2011 r. Starosta [...] ustalił, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w K. przy ul. [...] w roku 2011 wynosi [...] zł. Dochód A. C. wynosi [...] zł, a 70% dochodu to kwota [...] zł. Taką więc kwotę A. C. powinna opłacać za pobyt w DPS. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 4 Zarządzenia Starosty [...], weszło ono w życie od następnego miesiąca, przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane, czyli 1 kwietnia 2011 r. (opublikowano je [...] marca 2011 r.). Z tej przyczyny Kolegium zmieniło decyzję Starosty i ustaliło opłatę od 1 kwietnia 2011 r. Odnośne zarzutów odwołania dotyczących kwoty [...] zł miesięcznie, wpłacanej przez opiekuna prawnego na konto depozytowe A. C., z którego upoważniony pracownik pobiera środki na leki i potrzeby bieżące, Kolegium wskazało, że uposażenie A. C. wynosi [...] zł, opłata za DPS wynosi [...] zł, zatem w dyspozycji pensjonariuszki, a dokładnie jej opiekuna prawnego pozostaje kwota [...] zł, którą opiekun dysponuje i przeznacza ją na dodatkowe potrzeby swojej siostry. Wskazana kwota [...] zł stanowi jedynie niewielką część tej sumy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. C. – reprezentowana przez opiekuna prawnego A.C. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 16 kpa poprzez naruszenie zasady ostateczności decyzji wskutek przyjęcia nowej opłaty za pobyt A. C. w Domu Pomocy Społecznej w K. z dniem 1 kwietnia 2011 r. pomimo obowiązywania w tym czasie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. ustalającej poprzednią wysokość opłaty; - art. 107 § 1, § 2 i § 3 kpa poprzez wydanie decyzji zawierającej braki w treści uzasadnienia, a mianowicie nie wyjaśnienia podstawy prawnej zmiany decyzji ustalającej poprzednią wysokość opłaty; - art. 35 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek pobierania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w kwocie wyższej niż 70% dochodu A. C., bowiem oprócz kwoty [...] zł wpłacanej od 1 marca 2011 r., A. C. uiszczał dodatkowo kwotę [...] zł miesięcznie na jej utrzymanie; - art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewskazanie, czy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości, czy w części. Zarzuty te zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi. Na rozprawie sądowej 30 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja, tak jak i decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 powołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy, organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a takie decyzje nie są wydawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej, zarówno obecnie obowiązującej, jak również nie były wydawane na podstawie ustawy z 1990 r. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, istotą zaś decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej niż data wydania decyzji. Natomiast decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń, gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub niekiedy je odbiera. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Stanowisko to wyrażone było w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 września 2011 r. sygn. I OSK 655/11, z 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/09 i z 11 września 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10). Stanowisko to w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Jak wynika z zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w obydwu rozstrzygnięciach organy ustaliły nową odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej z datą wsteczną (organ II instancji ponad 14 miesięcy wstecz, a organ I instancji rok wstecz), a nie na przyszłość. Należy podkreślić, że zasada praworządności – art. 7 kpa oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów – art. 8 kpa, nakazują, aby decyzje, zwłaszcza te, które nakładają obowiązki, były decyzjami prawidłowymi, wydawanymi w zgodzie z przepisami ustaw. Decyzje o charakterze konstytucyjnym nie mogą w swojej treści nakładać na jej adresata obowiązku z datą wsteczną, a w przypadku jego nałożenia, należy to oceniać jako naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, to wskazać należy, że skarżąca przyjęta została do domu pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r., wobec czego mają do niej zastosowanie przepisy art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r. w zw. z art. 149 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organy prawidłowo powołały powyższe przepisy, jednakże wyprowadziły błędne konsekwencje prawne z art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej. Podsumowując, uznać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem także przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zatem musiały zostać uchylone. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uwzględnić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.