I SA/Wa 1938/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] r. nr [...] oraz pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...]. Postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] r. Starosta [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 43, poz. 543 ze zm.; dalej "u.g.n.") orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz T. W. prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości W. oznaczonej jako działki nr nr: [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, zaś w pkt 2 zobowiązał właściciela do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 11.904,56 złotych, a na rzecz Miasta W. kwoty [...] złotych - stanowiących kwotę zwaloryzowanego odszkodowania powiększoną stosownie do art. 140 ust. 3 u.g.n. o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości ustalonej na dzień zwrotu. W następstwie rozpoznania wniesionych od tej decyzji przez T. W. i Burmistrza Miasta W. odwołań, Wojewoda [...] decyzją z [...] r. uchylił decyzję Starosty [...] w części objętej pkt 2 i orzekł o zobowiązaniu T. W. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] złotych, a na rzecz Miasta W. kwoty [...] złotych (pkt 1), w pozostałym zakresie utrzymał rozstrzygnięcie Starosty w mocy (pkt 2). Wniesiona na powyższą decyzję przez T. W. skarga została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 704/04 oddalona. Uzasadnienie do wyroku nie zostało sporządzone z uwagi na niezłożenie w tym względzie przez strony w ustawowym terminie wniosku. Pismem z 15 lutego 2013 r. K. W. i M. W. –następcy prawni T. W. (post. SR w S. z [...] r. sygn. akt [...]) wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części objętej pkt 1 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] r. w części objętej pkt 2, jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 140 ust. 4 u.g.n. (wg t.j. z 2010 r. Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez nieprawidłowe ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty odszkodowania, a to w związku z powiększeniem jej o wartość nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości niezwiązanych z celem wywłaszczenia. Postanowieniem z [...] r., w następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w ich zakwestionowanych częściach, uznając, że w sprawie zaistniała przeszkoda o charakterze przedmiotowym powodująca niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego i merytorycznego rozpoznania wniosku. Odwołując się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. Sygn. akt I OPS 6/09, Minister podnosił, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Mając zaś na względzie to, że w rozpoznawanej sprawie skarga T. W., w której kwestionowała ona wysokość podlegającej zwrotowi kwoty odszkodowania, została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, organ nadzoru w efekcie takiego wstępnego zbadania wniosku następców prawnych T. W. ocenił, że okoliczność ustalenia wysokość zwaloryzowanego odszkodowania jak i zasadności jego zwrotu była przez sąd badana. Niezgadzając się z powyższym postanowieniem K. W. i M. W. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ich ocenie bowiem nie zaszły w sprawie przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, a tym samym wniosek z 15 lutego 2013 r. winien być rozpoznany merytorycznie. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] r., utrzymał kwestionowane postanowienie w mocy. Nawiązując do przywołanej już przy pierwszym rozpoznaniu sprawy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., Minister wyjaśnił, że przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji rozpoznawanej przez sąd, w odniesieniu do której zapadła wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowiłoby w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Sąd nie jest bowiem związany granicami skargi i z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności wymienione w przywołanym wyżej przepisie. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania decyzji, a zatem żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracyjny, a wszystkie mogą zostać ujawnione przed sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie zaś kluczowym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 stycznia 2005 r. oddalił skargę T. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] r. Z treści skargi wówczas wniesionej wynika, że skarżąca kwestionowała przed sądem wysokość ustalonych rozliczeń z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomiędzy nią a Skarbem Państwa oraz Gminą W. Również w obecnie wniesionym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji inicjatorzy postępowania te rozliczenia kwestionują. W związku z powyższym zdaniem Ministra stwierdzić należy, że z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały nowe okoliczności nieznane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną sądu i stanowić obecnie przesłankę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanych przez następców prawnych T. W. Na postanowienie to M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] r. i pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] r. w związku z uznaniem, że w stosunku do tychże decyzji zapadł wiążący wyrok Sądu administracyjnego oddalający skargę i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowiłoby ingerencję w przedmiotowy wyrok, podczas gdy wniosek o stwierdzenie nieważności ww. aktów oparty został na przesłankach, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, a tym samym nie wkraczał on w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Brak więc było przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego ze złożonej przez T. W. skargi, w wyniku rozpoznania której wydany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wynika wprost, że kwestionowała ona ustalenia organów w zakresie kwoty odszkodowania, do którego zwrotu została zobowiązana – nie godziła się ona z kwotą szacunku, a także negowała obowiązek zwrotu odszkodowania ze względu na to, że przy wywłaszczeniu osoba uprawniona do rekompensaty tej w ogóle nie pobrała. Przedmiotem zaś wniosku o stwierdzenie nieważności był zarzut rażącego naruszenia art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n., poprzez uwzględnienie przy obliczaniu należnego odszkodowania nakładów poczynionych na nieruchomości, które to nakłady nie były związane z celem wywłaszczenia. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jak też poprzedzającego go postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest odmowa wszczęcia z wniosku K. W. i M. W. postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] r. nr [...] oraz pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...]., ze względu na uprzednią przeprowadzoną sądową kontrolę tych decyzji i wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnego wyroku oddalającego wniesioną na decyzję Wojewody skargę. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Z treści przywołanego art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te wprawdzie nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej należy przyjąć, że obejmują ona takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do uruchomienie postępowania. Za taką przeszkodę o charakterze przedmiotowym zaś uznać należy uprzednio sformułowaną przez sąd administracyjny ocenę jako zgodnej z prawem decyzji, której stwierdzenia nieważności z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obecnie żąda strona. Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest wszak rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności, a jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że winien on z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również (a nawet przede wszystkim) w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oddalenie więc skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd takich naruszeń prawa nie dostrzegł. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej przez organ uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 2, poz.18.) żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Mimo, że powyższa uchwała została podjęta w okresie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., a przed okresem obowiązywania art. 61a § 1 k.p.a., ma ona bezsprzeczny walor w niniejszej sprawie, gdyż przepisy te dotyczą jedynie formy odmowy wszczęcia postępowania (decyzją art. 157 § 3 k.p.a. albo postanowieniem art. 61a § 1 k.p.a.). W motywach tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednocześnie m.in., że "ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji." Dokonanie zaś tego rodzaju ustaleń będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując powyższą uchwałę dostrzegł jednocześnie problem jaki może się pojawić przy wstępnej kwalifikacji złożonego żądania stwierdzenia nieważności aktu wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. A tak właśnie sytuacji ma miejsce w niniejszej sprawie. W takich okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie wstępnego badania czy mamy do czynienia ze stanem powagi rzeczy osądzonej, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. W tym stanie rzeczy kluczowe dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest ustalenie, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidło ocenił, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oddalającego skargę T. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] r. była kwestia poprawności dokonania przez organ rozliczenia kwoty podlegającego zwrotowi odszkodowania i zasad jego powiększania na gruncie obowiązującego w dacie jej wydania art. 140 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 43, poz. 543 ze zm.; dalej "u.g.n."), czy też w tym zakresie ocena organu jest błędna, gdyż jak twierdzi skarżący Sąd ten wydając w dniu 11 stycznia 2005 r. wyrok o sygn. akt II SA/Bk 704/04 decyzji tej pod tym kątem nie oceniał – a to ze względu na treść zarzutów formułowanych przez T. W. Jak już wspomniano wyżej uzasadnienie do powyższego wyroku nie zostało sporządzone. Jednakże nie ulega wątpliwości, że zasadniczy przedmiot sporu w toku postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] r. koncentrował się na kwestii rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Wskazuje na to zarówno treść środków odwoławczych składanych w toku instancji, jak też wniesiona na powyższą decyzję skarga, która wprawdzie nie zawierała expressis verbis odniesienia się do treści art. 140 ust. 1 i 3 u.g.n. nie mniej zawierała sformułowania, które wskazywały na kwestionowanie tak zasady zwrotu odszkodowania jak też samej jego wysokości ustalonej ostatecznie zaskarżoną decyzją. Zważywszy przy tym na to, że decyzja ta miała charakter reformatoryjny (korygowała in minus ustaloną decyzją Starosty [...] kwotę odszkodowania podlegającą zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa i gminy), a w jej uzasadnieniu wprost odwoływano się do regulacji z art. 140 ust. 1 i 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 r., nie sposób przyjąć – jak chciałby skarżący - że oceniając tę decyzję jako zgodną z prawem Sąd w tej materii się nie wypowiadał. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że pod względem przedmiotowym zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją z [...] r. i sprawy objętej żądaniem K. W. i M. W. W tym stanie rzeczy ich wniosek o stwierdzenia nieważności tej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (w części dotyczącej ustalonej do zwrotu kwoty odszkodowania) jako wydanej z rażącym naruszeniem norm zawartych w ww. przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami (przywoływanym we wniosku w sposób błędny wg. aktualnej jego numeracji i brzmienia – tj. art. 140 ust. 1 i 4 tej ustawy), ze względu na zaistnienie przeszkody przedmiotowej w postaci stanu powagi rzeczy osądzonej, jak trafnie uznał Minister, nie mógł skutecznie uruchomić nadzorczego postępowania administracyjnego. Prowadzenie w takich okolicznościach faktycznych i prawnych postępowania z ww. wniosku miałoby bowiem na celu ponowną kontrolę prawomocnej decyzji w aspekcie przesłanek określonych w art.156 §1 pkt 2 k.p.a., co ze względu na związanie organów oraz sądów, z mocy art. 170 i 171 p.p.s.a. prawomocnym wyrokiem, było niedopuszczalne. To zaś oznacza, że organ nadzoru prawidłowo zastosował art. 61 a § 1 k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Podnoszone zaś w ustalonym stanie faktycznym argumenty skarżącego co do braku wyrażenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oceny o nienaruszeniu przez organ wojewódzki kwestionowaną decyzją art. 140 ust. 1 i 3 u.g.n., a w konsekwencji niezaistnienia w sprawie w tym zakresie stanu powagi rzeczy osądzonej uznać należy li tylko za niczym nieuzasadnioną spekulację. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.