VI SA/Wa 2406/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2013r. Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego I w [...] z [...] marca 2013r., którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych punktu gier ze względu na cofnięcie zezwolenia udzielonego P.Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwana dalej "Skarżącą") na prowadzenie działalności w punkcie gry w P. przy ul. A. Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: Skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2012r. złożyła wniosek do Naczelnika Urzędu Celnego I w [...] o przeprowadzenie urzędowego sprawdzenia punktu gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w P. przy A. (zwanego dalej "punktem gier"), w którym zamierza wznowić działalność. Do zgłoszenia załączyła: zgłoszenie wznowienia działalności podlegającej referatowi dozoru, zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zmieniające zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2007r., wniosek o rejestrację, zgłoszenie przemieszczenia automatu lub urządzenia do gier, opinię techniczną, plan sytuacyjny, wykaz automatów, opis pomieszczeń i szkic sytuacyjny. Naczelnik Urzędu Celnego I w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r., powołując się na postanowienia art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r. poz. 749 z późn. zm., dalej: "O.p."), zawiesił postępowanie wszczęte ww. zgłoszeniem Skarżącej ze względu na wszczęcie z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej ww. punktu gier. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. Dyrektor Izby Celnej w W. uchylił ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Dyrektor Izby Celnej w [...] cofnął Skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w części dotyczącej ww. punktu gier. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012r. Naczelnik Urzędu Celnego I w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013r. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych punktu gier ze względu na cofnięcie Skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w tym punkcie gier. Skarżąca w odwołaniu wniosła o uchylenie ww. decyzji oraz zatwierdzenie akt weryfikacyjnych punktu gier. Zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 120, art. 121, art. 122, art. 124 O.p. przez działanie wbrew obowiązującym przepisom, w sposób nie budzący zaufania do organów podatkowych, nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek postępowania, - art. 125 w zw. z art. 139 O.p. przez brak działania w sposób wnikliwy i przekroczenie ustawowych terminów na załatwienie sprawy, - art. 210 § 1 pkt 6 O.p. przez wydanie decyzji nie zawierającej właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Dyrektor Izby Celnej zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołując się na art. 208 O.p. stwierdził, iż w trakcie postępowania o zatwierdzenie akt weryfikacyjnych przedmiotowego punktu gier, organ celny cofnął zezwolenie na prowadzenie działalności w części dotyczącej tego punktu gier. W konsekwencji wystąpił brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co skutkowało jego umorzeniem. Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, iż był związany treścią własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2012r., cofającego zezwolenie na prowadzenie działalności w punkcie gier Skarżącej. Argumentował, iż w chwili doręczenia ww. decyzji weszła ona do obrotu prawnego i wiązała organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony. Związanie organu oznaczało, że nie mógł on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które prowadził, a które pozostawały w związku podmiotowo - przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 120 O.p., przez działanie wbrew obowiązującym przepisom prawa; 2) art. 121 O.p., przez działanie w sposób nie budzący zaufania do organów podatkowych; 3) art. 122 O.p., przez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy; 4) art. 124 O.p., przez nie wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji; 5) art. 125 w zw. z art. 139 O.p., przez nie działanie w niniejszej sprawie w sposób wnikliwy i przekroczenie ustawowych terminów na załatwienie sprawy; 6) art. 212 O.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż Dyrektor Izby Celnej w [...] jest związany decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., cofającą zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych pomimo nie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, w każdej innej sprawie toczącej się przed tym organem. W uzasadnieniu skargi Skarżąca zarzuciła organowi prowadzenie postępowania w sposób przewlekły wskutek czego nie mogła prowadzić działalności w przedmiotowym punkcie gier do chwili wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia jej zezwolenia, tj. przez okres 10 miesięcy. Skutkiem tego było powstanie rzeczywistej szkody związanej z brakiem możliwości prowadzenia działalności w przedmiotowym lokalu. Wskazała również na błędną wykładnię art. 212 O.p. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na ich treść. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Istotą sporu pomiędzy stronami jest to, czy decyzja nieostateczna o częściowym cofnięciu zezwolenia Skarżącej na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier zlokalizowanym w P. wiązała organ administracji w sprawie wznowienia działalności w przedmiotowym punkcie gier. W ocenie Składu orzekającego w sprawie częściowe cofnięcie zezwolenia wiązało organ w sprawie niniejszej i skutkowało umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Stosownie do przepisu art. 212 O.p. organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Decyzje, o których mowa w art. 67d, wiążą organ podatkowy od chwili ich wydania. Zdanie drugie tego przepisu nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W sprawie częściowe cofnięcie zezwolenia Skarżącej na wykonywanie przez nią przedmiotowej działalności gospodarczej w danym punkcie, aczkolwiek decyzją nieostateczną, ustanowiło dla Skarżącej taki stan faktyczny, w którym możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w danym punkcie zostało przez organ administracji zanegowane. Decyzję tę wydał ten sam organ administracji publicznej, który wydał decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie. W odróżnieniu od sformułowanej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji ostatecznej, wskazana norma prawna - statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji - dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. W chwili doręczenia decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym jej treścią stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym, a więc na skutek uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, w postępowaniu o wznowienie postępowania lub w trybie nadzwyczajnym (uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności decyzji). Od daty doręczenia jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje, bowiem utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2003, s. 694). Związanie organu decyzją oznacza, że nie może on treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony pominąć, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 sierpnia 2013r. wydanym w sprawie II GSK 639/12, pomiędzy sprawą o cofnięcie zezwolenia i sprawą o zmianę punktu gier, a więc sprawą o zmianę zezwolenia, zachodzi tożsamość, jednolitość materialna. W takich warunkach prowadzenie równolegle obu spraw (dwóch postępowań) prowadziłoby do niedopuszczalnego zniesienia owej tożsamości i do merytorycznego konfliktu pomiędzy tymi sprawami. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podzielając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa, iż związanie organu decyzją administracyjną (art. 212 O.p.) wyraża się nie tylko w sferze gwarancyjnej rozumianej, jako zakaz zmiany decyzji wprowadzonej do obrotu prawnego, lecz także jako związanie organu tą decyzją w sprawach kształtujących treścią tej decyzji sytuację prawną i faktyczną strony. Organ administracji musi uwzględniać skutki prawne, jakie z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć wynikają. Tym samym, orzekając w sprawie wniosku Skarżącej, Dyrektor Izby Celnej w [...] był związany treścią wprowadzonej do obrotu prawnego swojej wcześniejszej decyzji o częściowym cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiotowym punkcie gier, gdyż nie została ona jeszcze zmieniona ani uchylona we właściwym postępowaniu. Istniała wobec tego formalna przeszkoda do procedowania w sprawie wznowienia działalność w danym punkcie gier skoro zostało cofnięte zezwolenie w części dotyczącej ww. punktu gier. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie wznowienia działalności w punkcie gier na mocy zezwolenia, które zostało częściowo cofnięte decyzją oznaczałoby brak respektowania przez organ treści wydanej decyzji z naruszeniem przepisu art. 212 O.p. Przestał już bowiem istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. Należy zatem przyjąć, że rozpatrzenie wniosku Skarżącej o wznowienia działalności zależy od pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej, gdyż po jej wyeliminowaniu ze zbioru obowiązujących aktów wszelkie zmiany zezwolenia byłyby już niemożliwe, co prowadziłoby wprost do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem spółki (art. 208 § 1 O.p.). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. Jak stanowi art. 208 § 1 O.p. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Należy zauważyć, iż obligatoryjną przesłanką do umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. W tym zakresie organ podatkowy nie może działać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja taka posiada bowiem wszelkie znamiona decyzji związanej. Decyzja umarzająca wydana na podstawie art. 208 O.p. nie ma charakteru decyzji merytorycznej, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje skutek procesowy polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem (wyrok WSA w Kielcach, I SA/Ke 43/09, LEX nr 507146). W wyroku z dnia 24 kwietnia 2003r., sygn. akt III SA 2225/01, Naczelny Sąd Administracyjny (Biul. Skarb. 2003, nr 6, s. 25) wyjaśnił, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Natomiast w wyroku z dnia 13 października 2010r., sygn. akt I FSK 1019/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na gruncie art. 208 § 1 O.p. bezprzedmiotowość należy rozumieć jako stan, w którym istnieje brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznana sprawy. Przy tym nie ma znaczenia przyczyna takiego stanu rzeczy, gdyż przepis nakazuje umorzyć postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania może dotyczyć czterech aspektów, innymi słowy czterech elementów składających się na treść stosunku prawnego - podmiotu, przedmiotu, stanu faktycznego, stanu prawnego. W orzeczeniu z dnia 4 listopada 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślał, że "bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu" (wyrok WSA w Lublinie, I SA/Lu 451/09, LEX nr 532454). Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Logiczną konsekwencją poczynionych wywodów jest dopuszczalność umorzenia postępowania (art. 208 § 1 O.p.) wszczętego wnioskiem strony Skarżącej. Skoro nie ma już aktu, tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach danym punkcie gier, który miałby podlegać ewentualnej zmianie, bezprzedmiotowe staje się orzekanie w sprawie jakiejkolwiek modyfikacji takiego orzeczenia. Nie bez znaczenia jest także i to, że art. 208 § 1 O.p. nie wskazuje zamkniętego katalogu przyczyn obligatoryjnego umorzenia postępowania. Dlatego też, w kontekście tego przepisu, utrwalone zostało stanowisko o konieczności umorzenia każdego postępowania, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze pozostałe zarzuty podniesione przez Skarżącą, należy podkreślić, iż przedmiot postępowania sądowego - umorzenie postępowania o wznowienie działalności w punkcie gier na automatach niskich wygranych - ogranicza rozważania do oceny zasadności wydania tej decyzji. Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącej nie naruszono obowiązującego prawa, a tym samym uznał za niecelowe prowadzenie rozważań na temat pozostałych kwestii zarzuconych w skardze. Zdaniem Sądu, stanowisko organu należy uznać za prawidłowe, organ dokonał właściwej interpretacji przepisów stwierdzając, iż w zaistniałej sytuacji faktycznej nie ma możliwości prowadzenia postępowania wszczętego żądaniem Skarżącej. Wobec niezasadności zarzutów skargi, dotyczących w istocie przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania jej wniosku oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.