II FSK 2506/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Wojciech Stachurski, Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 2788/13 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "G." sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Przedsiębiorstwa [...] "G." sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W zaskarżonym wyroku z 19 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 2788/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez Przedsiębiorstwa [...] "G." sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, spółka) postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: prezes Zarządu PFRON) z 27 sierpnia 2013 r. w przedmiocie ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W motywach orzeczenia Sąd podał, że postanowieniem z 27 sierpnia 2013 r. Prezes Zarządu PFRON, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z 18 lipca 2013 r. w sprawie stanowiska wierzyciela na zarzuty zgłoszone w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym: - uznał za bezzasadny zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa procesowego w związku z faktem, iż tytuły wykonawcze o nr: [...], [...] oraz [...] z 14 czerwca 2013 r. zostały podpisane przez osoby nieuprawnione; - uznał za bezzasadny zarzut nieistnienia zobowiązania wobec wierzyciela z uwagi na spełnienie świadczenia przez zobowiązaną. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z 5 sierpnia 2013 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych Prezesa Zarządu PFRON z 14 czerwca 2013 r. o wyżej wskazanych numerach. Skarżąca podniosła między innymi, iż tytuły wykonawcze zostały wydane bezprawnie i nie spełniają wymogów formalnych zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.; dalej: u.p.e.a.), ponieważ zostały podpisane przez osoby nieuprawnione oraz że zobowiązanie wobec wierzyciela nie istnieje z uwagi na spełnienie świadczenia przez zobowiązaną. Odnośnie pierwszego zarzutu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społeczne oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze. zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) do egzekucji wpłat, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Prezes Zarządu PFRON. Ponadto organ stwierdził, że skarżąca posiada zaległości za okres od września do grudnia 2012 r., tj. objęte przedmiotowymi tytułami wykonawczymi oraz zaległości, które objęte zostały decyzjami Prezesa Zarządu PFRON z 22 listopada 2012 r. i z 21 grudnia 2012 r. rozkładającymi zaległości na raty. Postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych jest w pełni uzasadnione i nie zawiera braków formalnych. Nie istnieje możliwość kompensacji zaległości wobec PFRON wynikających z art. 49 ustawy o rehabilitacji zobowiązaniami PFRON wobec skarżącej, tj. środkami finansowymi pochodzącymi ze wstrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wynikającymi z art. 26 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 49 ust. 3 ustawy o rehabilitacji przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pojęcie "Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych" jest tożsame z pojęciem "Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych", a przez to, że tytuły wykonawcze w przedmiotowej sprawie mógł wystawić Zarząd Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, podczas gdy przepis ten wprost stanowi, iż tytuł wykonawczy wystawia Prezes Zarządu Funduszu; 2) art. 53 ustawy o rehabilitacji przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten daje Zarządowi Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uprawnienie do wystawiania tytułów wykonawczych w imieniu Prezesa Zarządu tegoż Funduszu, a w konsekwencji rażące naruszenie: a) art. 27 § 1 pkt 7 w zw. z art. 33 pkt 10 u.p.e.a. polegające na przyjęciu, że postępowanie może toczyć się w oparciu o wadliwie wystawione tytuły egzekucyjne, b) art. 33 pkt 1 u.p.e.a. polegające na przyjęciu, że postępowanie egzekucyjne może toczyć się w sytuacji, gdy roszczenie organu wygasło. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za zasadny uznał główny zarzut skargi, zgodnie z którym tytuły wykonawcze z 14 czerwca 2013 r. zostały podpisane przez osoby nieupoważnione, co oznacza, że nie zostały spełnione wymogi określone w art. 27 ust. 7 u.p.e.a. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy o rehabilitacji do egzekucji wpłat, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Prezes Zarządu Funduszu. Z przepisu tego wynika, iż organem uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego jest wyłącznie Prezes Zarządu Funduszu. Sąd wskazał, że wszystkie wyżej wskazane tytuły wykonawcze z 14 czerwca 2013 r. zostały podpisane przez T. D. i J. M. W aktach sprawy znajdują się kserokopie pełnomocnictw wydanych na podstawie art. 53 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, mocą których Prezes Zarządu PFRON ustanowił pełnomocnikiem Zarządu PFRON T. D. i J M. T. D. została upoważniona do podejmowania decyzji o rozwiązywaniu i wykorzystywaniu odpisów aktualizujących wartość należności z tytułu obowiązujących wpłat na PFRON, dokonywania czynności w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązkowych wpłat na PFRON, dokonywania czynności wierzyciela w postępowaniu upadłościowym [...]. J. M. została upoważniona do dokonywania czynności w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązkowych wpłat na PFRON oraz do podpisywania wszelkich pism w toku postępowania związanych z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a wynikających z innych przepisów. Zdaniem Sądu z treści pełnomocnictw wynika w sposób bezsprzeczny, że T. D. i J. M. są pełnomocnikami Zarządu PFRON, a nie pełnomocnikami Prezesa PFRON. Tymczasem uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego jest Prezes Zarządu Funduszu, a nie Zarząd Funduszu. Dla rozpatrywanej problematyki szczególne znaczenie mają regulacje zawarte w art. 50 ust. 1 oraz art. 53 ust. 1, 2 i 3 ustawy o rehabilitacji. Z przepisów tych wynika m.in., że Prezes Funduszu reprezentuje Fundusz na zewnątrz, czyli jest uprawniony do działania w sferze dominium, w ramach której wykonywane są uprawnienia właścicielskie w stosunku do mienia skarbu państwa, samorządu terytorialnego oraz uczestniczenie w obrocie cywilnoprawnym. W tym też zakresie, na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o rehabilitacji, Prezes Funduszu może powoływać pełnomocników Zarządu, ustalając granice ich umocowania. Artykuł 53 ust. 2 ustawy o rehabilitacji nie uprawnia jednak Prezesa Funduszu do udzielenia innym osobom pełnomocnictwa do działania w sferze imperium, czyli do wykonywania działań władczych wobec innych podmiotów poprzez wydawanie nakazów, decyzji i posługiwanie się innymi formami prawnymi, których wykonanie jest zagwarantowane środkami przymusu administracyjnego, karnego i innymi. Wobec tego, w ocenie Sądu, nie można uznać, iż omówione powyżej upoważnienia, wydane na podstawie art. 53 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, ustanawiające wymienione w nich osoby pełnomocnikami Zarządu, uprawniają do podpisania tytułów wykonawczych. W świetle powyższego zasadny jest zarzut oparty na art. 33 pkt 10 u.p.e.a. dotyczący niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Sąd dodał także, że na rozprawie pełnomocnik Prezesa PFRON podnosiła, iż omawiane pełnomocnictwa uprawniały wskazane w nim osoby do podpisania tytułów wykonawczych, gdyż obejmują one swym zakresem upoważnienie do dokonywania czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd wskazał, że Prezes PFRON nie jest uprawniony do dokonywania czynności w postępowaniu egzekucyjnym, więc nie może, nawet w wadliwy sposób, przekazać uprawnień, których sam nie posiada. W postępowaniu egzekucyjnym czynności może podejmować tylko organ egzekucyjny, a Prezes Funduszu nie jest organem egzekucyjnym - w niniejszej sprawie występuje w roli wierzyciela. Wystawienie tytułu egzekucyjnego przez nieuprawnione osoby czyni bezprzedmiotowym badanie jego treści, co byłoby konieczne przez wzgląd na drugi z podniesionych zarzutów. Sąd wskazał jednak, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest nieprawidłowe. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu Prezes PFRON naruszył art. 138 k.p.a., gdyż nie wydał rozstrzygnięcia przewidzianego tym przepisem, lecz wydał rozstrzygnięcie o treści przewidzianej dla organu rozpoznającego zarzuty, a nie organu, który rozpoznał zażalenie. W skardze kasacyjnej Prezes Zarządu PFRON zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji, w zw. z art. 1a pkt 13 i 26 § 1 u.p.e.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że Prezes Zarządu PFRON będący uprawnionym do wystawiania tytułów wykonawczych i pełnienia funkcji wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma kompetencji w tym postępowaniu, w szczególności do dokonywania w nim czynności, a zatem również do udzielania w tym zakresie pełnomocnictw. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Prezes Zarządu PFRON zarzucił naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 7, w zw. z art. 33 pkt 10 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, że wystawione tytuły nie zostały podpisane przez osobę uprawnioną; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 268a k.p.a. przez niezastosowanie i niedokonanie oceny, czy zakwestionowane pełnomocnictwa spełniają wymogi przewidziane dla upoważnień określone w art. 268a k.p.a.; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego zamieszczenie w treści postanowienia rozstrzygnięcia o istocie sprawy w brzmieniu właściwym dla postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji, zamiast w brzmieniu przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., naruszyło przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 127 § 1, w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 17 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a. w wyniku przyjęcia, że wydanie zaskarżonego postanowienia z sentencją o treści tożsamej, jak w postanowieniu organu pierwszej instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wydanie rozstrzygnięcia o uznaniu zarzutów za bezzasadne w istocie stanowiło rozstrzygnięcie zbieżne z przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto Prezes Zarządu PFRON wniósł o przeprowadzenie dowodu z Regulaminu Organizacyjnego Wydziału Wpłat Obowiązkowych PFRON na okoliczność wystawienia tytułów wykonawczych przez osobę umocowaną już na podstawie tego regulaminu. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie zachodzi. Istotą sporu w analizowanej sprawie jest kwestia, czy tytuły wykonawcze z 14 czerwca 2013 r. spełniają wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a mianowicie, czy zostały wystawione przez osoby uprawnione. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wymienione tytuły wykonawcze zostały podpisane przez osoby nieupoważnione. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela tego poglądu. Na wstępie należy wskazać, że na gruncie prawa publicznego nie funkcjonuje jednolity model organu administracji. W obrocie prawnym występują przede wszystkim takie organy, którym ustawodawca powierzył wprost rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze decyzji lub postanowień administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 i 3a ustawy o rehabilitacji, Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, uprawnionym do rozpatrywania i rozstrzygania spraw na podstawie także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, organami Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych są Rada Nadzorcza i Zarząd. Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy w skład Zarządu Funduszu wchodzą Prezes Zarządu Funduszu i dwaj jego zastępcy. Prezes Zarządu PFRON z mocy przepisów ustawy o rehabilitacji wykonuje swoje kompetencje w ściśle określonym zakresie (przykładowo art. 26a ust. 8, art. 26c ust. 4, art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Są to kompetencje wyłączne dla Prezesa Zarządu PFRON. Zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy o rehabilitacji do egzekucji wpłat obowiązkowych na PFRON stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Prezes Zarządu Funduszu. Nie oznacza to jednak, że nie jest możliwe dokonanie umocowania do działania w powyższym zakresie pracowników Funduszu. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa. Art. 268a kpa stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń. Upoważnienie może być zawarte w odrębnym dokumencie albo w zakresie czynności danego pracownika, bądź też w regulaminie organizacyjnym. Przedmiotowe pełnomocnictwa udzielone przez Prezesa PFRON obejmują swoim zakresem czynności w postępowaniu egzekucyjnym dotyczące obowiązkowych wpłat na PFRON, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz podpisywanie wszelkich pism w toku postępowania związanych z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a wynikających z innych przepisów prawnych. Upoważnienie do wystawiania tytułów wykonawczych wynika również z postanowień regulaminu organizacyjnego Wydziału Wpłat Obowiązkowych PFRON. Konsekwencją powyższego jest, że Prezes Zarządu był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego, ale także powierzenia tej kompetencji podległym sobie pracownikom. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 127 § 1 i art. 144 k.p.a., w zw. z art. 17 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a. stwierdzić należy, że zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, którego sentencja zawiera powtórzoną treść sentencji postanowienia wydanego przez ten organ działający jako organ pierwszej instancji istotnie zawiera uchybienie, gdyż prawidłowa sentencja rozstrzygnięcia powinna brzmieć, iż organ utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie; niemniej jednak powyższe naruszenie przepisów prawa procesowego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji ponownie dokona oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa, uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.