I OSK 578/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 183/14 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od T. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. na opisaną w sentencji decyzję Komendanta Głównego Policji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd ten podał, iż będący przedmiotem postępowania lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w K., mieszczący się w budynku stanowiącym własność Miasta K. i pozostający w dyspozycji organów Policji, decyzją nr [...] Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów WUSW w K. z dnia [...] listopada 1985 r. został przydzielony ówczesnemu pracownikowi Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej K. – R. S. W decyzji o przydziale zaznaczono, że uprawnionymi do zamieszkiwania w nim są nadto T. S. i K. S. (odpowiednio mąż i córka najemczyni). Obecnie zamieszkuje w nim tylko T. S., gdyż po rozwodzie R. S. wyjechała za granicę. Długotrwałe niezamieszkiwanie w lokalu było przyczyną wypowiedzenia stosunku najmu przez Zarząd Budynków Komunalnych w K., z dniem 30 czerwca 2010 r. W dniu 11 sierpnia 2010 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji wszczął niniejsze postępowanie. Uznając nieistnienie podstaw (tytułu) do zamieszkiwania w tym lokalu wynikających z wypowiedzenia najmu oraz braku uprawnień do zajmowania go (zarówno R. S.-F., jak i T. S. nie mają uprawnień do świadczeń resortowych, bo nigdy nie byli funkcjonariuszami Policji i nie mają uprawnień do policyjnej renty rodzinnej), na zasadzie art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 95 ust. 3a i 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2013 r. wezwał R. S.-F. i T. S. do opuszczenia go z osób i rzeczy. Miał na uwadze nadto fakt, że powództwo o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu tego lokalu zostało prawomocnie oddalone przez sąd powszechny (wyrokami Sądu Rejonowego dla K. – K. z dnia 23 kwietnia 2012 r., sygn. [...], i Sądu Okręgowego w K. z dnia [...], sygn. [...]). Komendant Główny Policji nie uwzględnił odwołania T. S. od tej decyzji, w którym eksponował on istnienie wiążącej umowy użyczenia spornego lokalu, i zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymał ją w mocy. W jego uzasadnieniu podał, iż Państwo S. nie mają tytułu prawnego do zajmowania przedmiotowego mieszkania, które pozostaje w dyspozycji organów Policji. Odwołujący się ani jego była żona nie są i nie byli funkcjonariuszami Policji, zatem nie mają prawa do zamieszkiwania w lokalu z mocy art. 88 i art. 89 ustawy o Policji. Nie mają też uprawnienia do zajmowania go na podstawie innego tytułu. W świetle unormowań resortowej ustawy emerytalnej (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667), nie mają uprawnień do emerytury czy renty policyjnej, nie są też członkami rodziny uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Wynikające z decyzji o przydziale prawo odwołującego do zamieszkiwania w nim wygasło, wobec wypowiedzenia najmu najemczyni i rozwiązania jej małżeństwa z nim, zatem T. S. zajmuje je bez tytułu prawnego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest konieczność wydania decyzji opartej o art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Komendanta Głównego Policji skarżący wniósł o jej uchylenie, podtrzymując dotychczasowe twierdzenia i dowodząc sprzeczności powołanych przez organ przepisów z Konstytucją RP. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznając skargę za niezasadną, wyraził pogląd, wedle którego z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że sporny lokal pozostawał w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji organów Policji, co wynika z decyzji Urzędu Dzielnicowego K. K. o przydziale go Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej z dnia [...] maja 1974 r. Gmina K. jest jego właścicielem, dlatego pobiera czynsz i ma prawo wypowiedzieć umowę najmu. Nie mogło zatem dojść do zawarcia umowy użyczenia lokalu. Zgoda na dalsze zamieszkiwanie wyrażona przez dysponenta, jakim są organy Policji, nie stworzyła takiego stosunku prawnego. Istniejący natomiast stosunek najmu wynikający z decyzji o przydziale R. S. z dnia [...] listopada 1985 r., wygasł z powodu wypowiedzenia dokonanego w dniu 22 grudnia 2009 r. Skarżący nie ma uprawnień do zajmowania go, bo nie jest osobą związaną z resortem, nie ma własnych uprawnień, bo nie jest policjantem, nie ma prawa do świadczeń policyjnych emerytalno-rentowych, ani uprawnień pochodnych, bo nie jest członkiem rodziny policjanta legitymującego się takimi uprawnieniami (p. art. 90 ustawy o Policji i art. 29 cytowanej wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.). Powództwo o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu zostało prawomocnie oddalone. W konsekwencji, w ocenie Sądu meriti, organ był zobligowany do wydania decyzji o jego opróżnieniu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o Policji. W takim stanie rzeczy decyzję wydaną w sprawie uznał za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak sentencji zaskarżonego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł T. S. Zaskarżając go w części oddalającej skargę zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez uznanie, że zostały spełnione uregulowane w nim przesłanki, podczas gdy posiada on tytuł do zajmowania lokalu wynikający z decyzji z dnia [...] listopada 1985 r., - art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, co wynika z błędnego przyjęcia, że pozostaje on w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, podczas gdy jego właścicielem i dysponentem jest Miasto K. Mając na względzie te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., nadto o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim uprawnienie do zajmowania spornego lokalu wynikające z nadal obowiązującej decyzji z dnia 3 listopada 1985 r. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, iż wypowiedzenie najmu dokonane w dniu 22 grudnia 2009 r. nie dotyczyło skarżącego kasacyjnie, a jego byłej małżonki. Zresztą akt ten nie może działać wbrew wspomnianej decyzji, której nie uchylono. Wreszcie wyraził pogląd, wedle którego skoro lokal stanowi własność Miasta K., a czynności względem niego dokonuje jego jednostka, to brak jest podstaw do przyjęcia, aby mieszkanie to pozostawało w dyspozycji organów Policji. W piśmie procesowym zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną organ postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, zwalczając zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne związany jest ich granicami i zarzutami motywującymi podstawy kasacyjne, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd meriti. Zatem, jako prawomocny nie może on już zostać podważony, a ocena prezentowanych w skardze kasacyjnej zarzutów może nastąpić tylko na podstawie wskazanych wyżej faktów. Zarzuty te okazały się nietrafne. W pierwszej kolejności godzi się podkreślić, iż w tej sytuacji podnoszenie zagadnienia podmiotu, który dysponuje spornym mieszkaniem jest nieporozumieniem. Ustalenie w tym zakresie jest wszak przesądzone. Niemniej godzi się wskazać, iż materia dysponowania spornym lokalem przez organ Policji w okolicznościach sprawy i w świetle zgromadzonych dowodów nie budzi wątpliwości. W aktach znajduje się decyzja z dnia [...] maja 1974 r., co do której nie wykazano, aby doszło do wyeliminowania jej, bądź jej skutków, z obrotu prawnego, a z której wynika, iż przedmiotowy lokal przekazany został do dyspozycji organów Milicji Obywatelskiej (obecnie Policji). Przy czym trzeba podkreślić, że w art. 90 ustawy o Policji stanowi się, iż na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie wiążąc owej dyspozycji z konkretną jednostką. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania albo prawa. Jest oderwane zwłaszcza od własności, zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, którymi nie są właścicielami. Jak wynika z trafnych, i niekwestionowanych ustaleń, właścicielem przedmiotowego lokalu jest Miasto K., które dokonuje czynności zastrzeżonych dla wynajmującego. Dysponowanie lokalem przez organ Policji nie kreuje stosunku najmu pomiędzy nim a osobą wskazaną w przydziale lokalu. Najem powstaje pomiędzy właścicielem a tą osobą (nota bene nie łączy tych podmiotów z osobami uprawnionymi do zamieszkania wraz z najemcą). W tej sprawie na skutek wydania przydziału i wskazania w decyzji z dnia [...] listopada 1985 r. osób uprawnionych do zamieszkiwania zawarto umowę najmu (pomiędzy R. S. a Miastem K. reprezentowanym przez właściwą jednostkę). Zatem Miasto K. – poprzez swą jednostkę (obecnie ZBK) było uprawnione do wypowiedzenia tej umowy, co uczyniło 22 grudnia 2009 r. Wypowiedzenie to odnosi skutek również względem pozostałych osób uprawnionych do zamieszkiwania, gdyż odpadnięcie tytułu najemcy jest równoznaczne z pozbawieniem tytułu tych osób do zamieszkiwania z nim. Zatem po tej dacie nie mają one uprawnień do zajmowania tego lokalu. Decyzja o przydziale z dnia [...] listopada 1985 r. utraciła swoje prawne znaczenie. Jej byt, jako aktu wskazującego na osobę najemcy, z chwilą rozwiązania umowy najmu i braku podstaw do dalszego zamieszkiwania, ustał. Co poza tym istotne, to fakt, iż uprawnienie skarżącego kasacyjnie wynikające z tej decyzji wygasło wcześniej, a to wobec rozwiązania jego małżeństwa, jako że jego tytuł miał charakter pochodny od tytułu R. S. Miał on uprawnienie do zamieszkiwania w spornym lokalu jako małżonek najemcy; nie legitymował się samodzielną podstawą do zamieszkiwania. Nadto, jak słusznie dostrzeżono w sprawie, skarżący kasacyjnie nie ma innego tytułu prawnego do zajmowania go, co wobec braku podważenia w kasacji, nie wymaga szerszych wywodów. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej nie doszło do nawiązania stosunku użyczenia, bo po pierwsze nie uczyniono tego wyraźnie (zgoda organu Policji na dalsze zamieszkiwanie była tylko bezterminową aprobatą dla zajmowania go na dotychczasowych warunkach, nietworzącą nowego stosunku prawnego), po wtóre użyczenie jest umową darmą (nieodpłatną), podczas gdy skarżący kasacyjnie zobowiązany był do uiszczania czynszu i innych opłat. Okoliczności te przekonują do trafności zastosowania art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, stąd zarzuty skargi kasacyjnej w tej materii nie mogły odnieść skutku. Regulacja ta wprowadza administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, a zatem jej zakres stosowania dotyczy jedynie tych mieszkań, którymi ww. organy mogą dysponować w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych swych funkcjonariuszy. Sporny lokal do takich należy. Tym bardziej, gdy zważyć na brzmienie art. 95 ust. 3a tej ustawy, wedle którego decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się również, jeżeli właściciel lokalu wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. Powyższe stanowisko jest utrwalone w judykaturze (por. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1905/12, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1539/14, I OSK 1784/14, publ. CBOSA). Na koniec trzeba wyjaśnić, że użyte w decyzji organu I instancji sformułowanie o wezwaniu do opuszczenia i opróżnienia lokalu może wywoływać wątpliwości czy nadaje się do ewentualnej egzekucji. Niemniej jednak kwestia ta nie była przedmiotem zaczepienia w skardze kasacyjnej, stąd nie podlegała tu ocenie. Nadto, należy poinformować pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, że o wynagrodzeniu za świadczoną pomoc prawną z urzędu rozstrzygnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, gdyż jest on właściwy w tej materii. Z tych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało na art. 207 § 1 P.p.s.a. i uwzględnia trudną sytuację skarżącego kasacyjnie. ----------------------- 2