I OSK 778/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Po 285/14 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Po 285/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta L. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151 ze zm.) orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B, C, BE, CE, T. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja jest wynikiem nieprzedstawienia orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami pomimo doręczenia skarżącemu w dniu [...] lipca 2013 r. decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. kierującej go na badania z zakresu psychologii transportu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., w wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz art. 102 ustawy o kierujących pojazdami. Główne zarzuty skargi sprowadzały się do nieuwzględnienia przez organy w sprawie faktu odbytego przez niego w dniu [...] października 2012 r. szkolenia, które w konsekwencji stosownie do art. 130 Prawa o ruchu drogowym, zdaniem skarżącego, powinno skutkować zmniejszeniem przypisanych mu w ewidencji kierowców 24 punktów karnych, a tym samym uniemożliwiać organom skierowanie go na badania psychologiczne. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) określanej dalej jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięć organów stanowił art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku, gdy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Sąd wyjaśnił, że w myśl tego przepisu podstawą zatrzymania prawo jazdy jest wyłącznie nieprzedstawienie orzeczenia o braku przeciwskazań psychologicznych. Podkreślił, że wydanie decyzji określonej treści o zatrzymaniu prawa jazdy nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu. Nieprzedstawienie wymaganego orzeczenia skutkuje obowiązkiem organu wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wobec tego, że skarżący nie poddał się badaniu, co jest faktem bezspornym, zaskarżone rozstrzygnięcie jest zasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie mogły być one podnoszone w prowadzonym postępowaniu, albowiem dotyczyły odrębnej decyzji i odrębnej sprawy administracyjnej zakończonej skierowaniem na badania psychologiczne. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił: a) obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów: - art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą w szczególności na przyjęciu a limine, że zarzuty skarżącego odnoszące się do bezzasadności skierowania go na badania psychologiczne, jak to ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu swego orzeczenia, z gruntu swego są bezzasadne; - art. 2 Konstytucji RP stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem Sąd w zaskarżonym wyroku, a wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w decyzji z [...] stycznia 2014 r. orzekło wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej oraz wbrew zasadzie zasada zaufania obywateli do państwa, nie zważając na prawa podmiotowe i procesowe strony skarżącej jako strony postępowania administracyjnego (organy przy wydaniu orzeczeń w niniejszej sprawie posługiwały się regułami interpretacyjnymi nie gwarantującymi stronie skarżącej pewności i przewidywalności jej sytuacji prawnej, rozstrzygnięcie w tych sprawach było dla strony skarżącej - patrząc z obiektywnego punktu widzenia – zaskoczeniem (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. 2, Legalis 2012, komentarz do art. 2, teza 9.2., oraz orzecznictwo TK, np. orz. Z 19.3.2007 r., K 47/05, OTK 2007, Nr 3A, poz. 27; orz. z 5.10.2010 r., K 16/08, OTK 2010, Nr 8A, poz. 72); - art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. b) naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a polegały one na: wprowadzeniu skarżącego w błąd w toku postępowania administracyjnego, polegającego na tym, że: - Starosta L. zawiadamiając skarżącego w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. o wszczęciu postępowania poinformował go, że na podstawie art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego może on złożyć wyjaśnienia w sprawie, próba złożenia wyjaśnień przez skarżącego do protokołu zakończyła się jednak odesłaniem go do innego organu (na Komendę Policji oraz do Sądu Rejonowego, przed którym toczyło się postępowanie w sprawie o wykroczenie, a wyrok w tej sprawie zapadł w dniu [...] lutego 2013 r.); - strona skarżąca przystępując do szkolenia w dniu [...] października 2012 r. była przekonana, że szkolenie to pozwoli jej uniknąć skierowania na badania psychologiczne i na egzamin stwierdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami; uchybienia te pozbawiły skarżącego możliwości obrony, między innymi w tym sensie, że wskutek tych uchybień upłynęły terminy, w których skarżący mógł wnosić środki odwoławcze od orzeczenia w sprawie o wykroczenie. W uzasadnieniu tak skonstruowanych zarzutów jeszcze raz powtórzono w całości ich treść przedstawioną wyżej, a następnie stwierdzono, co następuje: "Wnoszący skargę, że gdyby wiedział, że odbycie szkolenia nie pozwoli mu uniknąć skierowania na badania psychologiczne i na egzamin stwierdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami, w inny sposób broniłby swoich praw we wszystkich postępowaniach dotyczących skierowania go na badania i zatrzymania prawa jazdy. Uważał bowiem, że odbycie szkolenia jest najszybszym, a jednocześnie zapewniającym poprawę przestrzegania przez niego przepisów ruchu drogowego rozwiązaniem tej sprawy. Nie sposób odmówić temu rozumowaniu racjonalności i spójności z oczekiwaniami ustawodawcy wobec kierowców". W dodatkowym piśmie skarżący podniósł, że został wprowadzony w błąd przez pełnomocnika, co do możliwości zmniejszenia ilości punktów za popełnione naruszenia drogowe wskutek odbycia szkolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Ich istota sprowadza się wyłącznie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu, którego przedmiotem było zatrzymanie prawa jazdy z uwagi na nieprzedstawienie orzeczenia psychologicznego nie jest dopuszczalne podważanie prawidłowości wcześniejszej decyzji administracyjnej zobowiązującej stronę do poddania się takiemu badaniu i podnoszenie argumentów świadczących o jej wadliwości, w tym przypadku nieuwzględnienia faktu odbytego przez skarżącego szkolenia i zmniejszenia z tego powodu ilości przypisanych mu w ewidencji kierowców punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Należy nadmienić, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 8, art. 9 k.p.a., oprócz wskazania na ich treść, nie zostały uzasadnione. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. z kolei nie jest jasny, chyba że uwzględni się treść innej skargi kasacyjnej skarżącego wniesionej przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2014 r. w przedmiocie skierowania skarżącego na badania psychologiczne rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze I OSK 777/15 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na https://cbois.nsa.gov.pl). Proceduralne podstawy skarg kasacyjnych w obu sprawach tj. w sprawie skierowania na badania psychologiczne i w sprawie zatrzymania prawa jazdy są niemal identyczne. Oparte są one jednak na wadliwym założeniu, a mianowicie, że w sprawie, której przedmiotem jest zatrzymanie prawa jazdy, ocenie organów powinny podlegać okoliczności i przesłanki warunkujące wydanie wcześniejszego rozstrzygnięcia tj. skierowania na badania. Nie ma racji skarżący podważając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy może być badana prawidłowość i zasadność wcześniejszej decyzji. Wprawdzie obie decyzje, wymienione w przepisach art. 99 ust. 1 pkt 3 (skierowanie na badania z zakresu psychologii transportu) i art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b (zatrzymania prawa jazdy) ustawy o kierujących pojazdami pozostają ze sobą w związku w tym znaczeniu, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydawana jest w następstwie niepoddania się przez stronę badaniu, to jednak każda z nich podejmowana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i kreuje odrębne sprawy administracyjne (sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej). Od każdej z nich stronie przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy z powodu niepoddania się badaniu przez kierowcę nie mogły być ponownie badane te okoliczności i przesłanki, które warunkowały wydanie decyzji nakazującej kierowcy poddanie się badaniu. Decyzją o skierowaniu na badania organ załatwiający sprawę zatrzymania prawa jazdy był związany. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty i argumenty skarżącego skierowane przeciwko decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie miały znaczenia. Należy wyjaśnić, że w przypadku decyzji administracyjnej, których byt warunkowany jest istnieniem w obrocie wcześniejszej decyzji, wadliwość pierwszej z nich może zasadniczo wpływać na wadliwość późniejszej decyzji tzw. decyzji opartej o wcześniejszą. Rodzaj wadliwości jednej z nich będzie decydował o konieczności i sposobie wzruszenia kolejnej, co jest możliwe, ale w odrębnym postępowaniu administracyjnym we właściwym trybie nadzwyczajnym (por. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 2/12 dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Sprawy rozstrzygane odrębnymi decyzjami pozostają natomiast odrębnymi sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. bez względu na fakt, że jedna z nich, jak przyjmuje się w doktrynie, wchodzi w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej kolejnej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 590). Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 1 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.