II OSK 1719/14

Dnia 8 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 marca 2014 roku, II SA/Po 1235/13 w sprawie ze skargi B. J.-P. i S. P. wspólników [...] Spółki cywilnej z siedzibą w Kaliszu na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem o sygn. akt II SA/Po 1235/13 z 19 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z [...] września 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: PINB w P. postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 i § 4 w zw. z art. 147, art. 148 § 2, art. 150 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. J.-P. i S. P., odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z [...] grudnia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w dniu 2 kwietnia 2013 r. wpłynęło do niego odwołanie B. J.-P. i S. P. wspólników spółki [...] s.c. z 26 marca 2013 r. od decyzji z [...] grudnia 2012 r. Wskazano w nim, że decyzję z [...] grudnia 2012 r. doręczono odwołującym w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie sądowej. PINB wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2013 r. WWINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania wyjaśniając, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta jest już ostateczna, może po upływie terminu jedynie złożyć wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W rezultacie B. J.-P. i S. P. pismem z 1 lipca 2013 r. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] grudnia 2012 r. PINB wskazał, że podanie o wznowienie zostało przez wnioskodawców nadesłane przesyłką pocztową w dniu 2 lipca 2013 r., czyli przed upływem jednomiesięcznego terminu od daty 4 czerwca 2013 r., w którym – jak twierdzą wnioskodawcy – dowiedzieli się o decyzji z [...] grudnia 2012 r. Jednakże w ocenie organu wnioskodawcy posiadali wiedzę na temat wydanej decyzji dużo wcześniej, skoro wnieśli od niej odwołanie, skutkujące wydaniem wymienionego we wniosku o wznowienie postanowienia przez WWINB. Skoro odwołanie wnioskodawców od przedmiotowej decyzji z [...] grudnia 2012 r. zostało nadane przesyłką pocztową w dniu 28 marca 2013 r. to już co najmniej w tym dniu wnioskodawcy musieli wiedzieć o tej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podano, że decyzja została doręczona wnioskodawcom w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie sądowej. Tym samym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upływał w dniu 14 kwietnia 2013 r. Nawet zaś gdyby przyjąć, że w dniu 14 marca 2013 r. sami wnioskodawcy jeszcze nie dowiedzieli się o przedmiotowej decyzji, to udzielenie przez nich pełnomocnictwa do wniesienia od niej odwołania świadczy, że dowiedzieli się o tej decyzji najpóźniej w dniu 28 marca 2013 r. W takiej sytuacji wskazany w art. 148 § 2 k.p.a. byłby również przekroczony, gdyż upływałby w dniu 28 kwietnia 2013 r. Zważywszy zatem na niedochowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania PINB odmówił wznowienia postępowania opartego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Równocześnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2012 r. wnioskodawcy nie byli stronami, a zatem wznowienie postępowania mogłoby nastąpić jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co z uwagi na uchybienie terminu w złożeniu żądania było niemożliwe. B. J.-P. i S. P. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie PINB, zarzucając organowi I instancji błędne przyjęcie, że o ostatecznej decyzji dowiedzieli się najpóźniej w dniu 28 marca 2013 r., podczas gdy zdarzenie to nastąpiło w dniu 4 czerwca 2013 r., z chwilą doręczenia postanowienia WWINB z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu zażalenia powołali okoliczności przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania z 1 lipca 2013 r. WWINB postanowieniem z [...] września nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepisy art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i następnie wskazał, że z pisma wnioskodawców z 26 marca 2013 r. wyraźnie wynikało, że stanowi ono odwołanie od decyzji PINB z [...] grudnia 2012 r. W piśmie tym wskazano, że decyzję z [...] grudnia 2012 r. doręczono wnioskodawcom w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie przed Sądem Rejonowym w Pleszewie, zaś wniosek o wznowienie postępowania z 1 lipca 2013 r. nadano w dniu 2 lipca 2013 r., a więc z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Odnosząc się do okoliczności, że w piśmie z 1 lipca 2013 r. jako podstawę wznowienia wskazano również art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. i powołano okoliczność wszczęcia przez Prokuraturę Rejonową w P. śledztwa pod sygn. Ds. [...] w sprawie wydania przez rzeczoznawców fałszywej ekspertyzy technicznej do celów postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z [...] grudnia 2012 r. organ odwoławczy uznał, że skoro zawiadomienie o tej okoliczności wnioskodawcy otrzymali (na ręce ich pełnomocnika) w dniu 10 czerwca 2013 r. to w tym zakresie wniosek o wznowienie wnieśli w terminie. WWINB uznał jednak, że z racji tej, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] grudnia 2012 r. to należało odmówić wznowienia postępowania. B. J.-P. i S. P. wnieśli skargę na powyższe postanowienie WWINB, zarzucając mu naruszenie art. 75 § 1, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 28 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Podnieśli, że organy orzekające pominęły, że niniejsza sprawa została wszczęta na skutek urzędowego pisma z Sądu Rejonowego w P., w którym to sąd ten wskazał na przedmiot sprawy i strony tego postępowania – B. J.-P., S. P. i K. D. Ponadto wskazali, że z pisma ww. sądu z 10 sierpnia 2012 r. oraz z załączonej opinii inż. W. wynikała istota i przedmiot sprawy, a w sytuacji gdy organy miały wątpliwości co do przyznania skarżącym przymiotu stron w postępowaniu administracyjnym, to powinny zapoznać się z aktami sądowymi sprawy, czego nie uczyniły. Skarżący zwrócili też uwagę na okoliczność, że we wniosku z 1 lipca 2013 r. powołali dwie dodatkowe podstawy wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.), które zostały udokumentowane. W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Poznaniu stwierdził, że w świetle aktualnego brzmienia art. 149 k.p.a. niedopuszczalne było odstąpienie przez organy nadzoru od merytorycznej oceny podania w aspekcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Skoro organy przyznały, że w tym zakresie podanie zostało wniesione w ustawowym terminie, bowiem od 10 czerwca 2013 r. (doręczenie pełnomocnikowi skarżących zawiadomienia o wszczęciu śledztwa) do 2 lipca 2013 r. nie upłynął okres miesiąca, nie było podstaw do uznania, że ocenę wniosku w zakresie podstaw określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. uniemożliwia uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym uznanie, że podanie nie pochodzi od strony. Zdaniem Sądu I instancji w tym zakresie organy I i II instancji dopuściły się naruszenia art. 149 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargą kasacyjną WWINB zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił mu: - naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: l. art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie naruszenia przez I i II instancję nadzoru budowlanego przepisu art. 149 § 3 k.p.a., 2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a. (zd. pierwsze) i art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nie rozważenie przez Sąd, że jest możliwe z tych samych przyczyn wznowienie postępowania z urzędu, mimo że organ odmówił wznowienia postępowania z wniosku z tych samych przyczyn, 3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a., art. 202 § 2 P.p.s.a. i § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) – dalej rozporządzenie w sprawie wpisu, poprzez nieprawidłowe zasądzenie zwrotu kosztów sądowych na rzecz skarżących. Wskazując na powyższy zarzuty strona wnosi o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. strona zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok sądu I instancji nie uwzględnia faktu, że wniosek pełnomocnika został załatwiony zgodnie ze sformułowanym żądaniem i że wydanie skarżonych postanowień nie pozbawia organu nadzoru budowlanego prawa do wznowienia postępowania na skutek informacji pozyskanych od nie-strony o postępowaniu prokuratorskim. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić sąd I instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zakreślone granice i charakter postępowania kasacyjnego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego, co miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługują zarzuty podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenia art. 149 § 3 k.p.a., art. 147 i art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy I i II instancji nieprawidłowo zastosowały powyższe przepisy procedury administracyjnej i nie dokonały ich prawidłowej wykładni. Skarżący wnieśli o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto wskazali przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., co organ ustalił w sposób niebudzący wątpliwości. Stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Przepis art. 149 § 3 k.p.a. został zmieniony na mocy art. 1 pkt 22 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), a w poprzednio obowiązującym stanie prawnym odmowa wznowienia postępowania następowała w formie decyzji. Na gruncie stosowania tego przepisu w doktrynie i orzecznictwie pojawiły się liczne spory, w większości dotyczące możliwości jego zastosowania w przypadku, gdy podmiot występujący o wznowienie postępowania oparł swoje żądanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), nie legitymując się jednocześnie interesem prawnym. Ogólnie rzecz ujmując, przyjmowano wówczas, że do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania mogła wystąpić przy tym w następujących przypadkach: gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie, gdy wniosek taki nie pochodzi od strony, gdy wnoszący podanie nie powołuje się na żadną podstawę wznowienia albo podstawa taka nie istnieje [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2010 r., I OSK 1449/09, Lex nr 745025). Zmiana dokonana ustawą z 3 grudnia 2010 r. ma charakter zasadniczy i nie sprowadza się tylko do zmiany formy rozstrzygnięcia oraz jej ujednolicenia w całej normie art. 149 k.p.a. Oznacza ona, że podstawą odmowy wznowienia postępowania mogą być wyłącznie względy formalne, a nie merytoryczne (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 149, [w:], B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 575). To z kolei oznacza, że powołane wyżej poglądy orzecznictwa muszą ulec stosownej modyfikacji. O ile bowiem w uprzednio obowiązującym stanie prawnym można było wywodzić (choć nie był to pogląd ogólnie przyjęty), że przyczynę odmowy wznowienia postępowania może stanowić brak podstawy wznowienia, polegający na tym, że strona wprawdzie powołuje konkretny przepis z art. 145 § 1 k.p.a., ale już pobieżna analiza wniosku prowadzi do wniosku, że podstawa taka nie istnieje, o tyle na gruncie nowego brzmienia art. 149 § 3 k.p.a. ocena ta musi być znacznie węższa i bardziej formalna. W obecnym stanie prawnym odmowa wznowienia postępowania może więc nastąpić tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie zaś miała miejsce, np. gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej czy czynności materialno-technicznej, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie na podstawie dającej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia (art. 156 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący mieli interes prawny do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania, bowiem we wniosku tym zaznaczyli, że w Sądzie Rejonowym w Pleszewie toczy się sprawa o zniesienie służebności gruntowej, która jest ustanowiona na ich działce dla nieruchomości będącej własnością K. D., na której to zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Skoro również, co trafnie zauważył też Sąd I instancji, organy przyznały, że w tym zakresie podanie zostało wniesione w ustawowym terminie, bowiem od 10 czerwca 2013 r. (doręczenie pełnomocnikowi skarżących zawiadomienia o wszczęciu śledztwa) do 2 lipca 2013 r. nie upłynął okres miesiąca, brak więc było przeszkód o charakterze podmiotowym do wznowienia postępowania. Brak też było przeszkód o charakterze przedmiotowym, o których była mowa wyżej, ponieważ skarżący wskazali zarówno przepis stanowiący, w ich ocenie, podstawę wznowienia postępowania, jak również uzasadnili podnoszone okoliczności. Oczywiście odrębną kwestią jest zasadność wniosku skarżących, ale ocena jego uzasadnienia w kontekście podnoszonej przesłanki wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania administracyjnego, a nie na etapie formalnego badania wniosku. Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej, negatywna ocena uzasadnienia przesłanek wznowienia postępowania w tej sprawie dokonana przez organ administracji, nie mogła zostać uznana za przeszkodę wznowienia postępowania o charakterze przedmiotowym i nie mogła stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Ocenę wyrażoną w tym zakresie przez WSA w Poznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Stąd też powołane wyżej w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej dot. nieprawidłowego zasądzenia zwrotu kosztów sądowych na rzecz skarżących. Sąd I instancji zarządzeniem z 22 listopada 2013 r. wezwał skarżącą Spółkę do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł na podstawie § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wpisu, z uwagi na to, że skarga dotyczyła postanowienia wydanego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca Spółka w zakreślonym terminie wykonała wezwanie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Poznaniu i uiściła wpis w żądanej wysokości. Stosownie do art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W rozpoznawanej sprawie kosztami tymi były wpis w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, które stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie w postępowaniu przed sądem administracyjnym w I instancji wynosi 240 zł, a także 17 zł - za uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo zasądził od WWINB na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.