II SA/Wr 775/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Zawonia z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr XXIV/192/2013 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Złotów, gmina Zawonia I. stwierdza nieważność § 14 ust. 1 pkt 2 lit b, § 14 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "wolnostojącej" oraz we fragmencie "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej 800 m2", § 14 ust. 3 pkt 3, § 15 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu "1U"; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Zawonia na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594), zaskarżył w części uchwałę Rady Gminy Zawonia z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr XXIV/192/2013 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Złotów, gmina Zawonią, i wniósł o stwierdzenie nieważności: 1) § 14 ust. 1 pkt 2 lit b, § 14 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "wolnostojącej" i we fragmencie "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej 800 m2" oraz § 14 ust. 3 pkt 3 przedmiotowej uchwały – z powodu istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) i w związku z art. 7 Konstytucji RP,  2) § 15 oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu "1 U" – z powodu istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, iż w trakcie postępowania nadzorczego stwierdził, że w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b przedmiotowej uchwały Rada Gminy Zawonia ustanowiła: "§ 14. Tereny zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej i bliźniaczej, oznaczone na rysunku symbolami 1MN-23MN. 1. W zakresie przeznaczenia terenów ustala się: (...), 2) dopuszcza się lokalizację: (...) b) nieuciążliwych usług lokalnych (komercyjne lub publiczne) o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub gospodarczego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynków lub w obiektach wolnostojących, (...)". Tymczasem zgodnie z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zawonia" w rozdziale 15.4 w obszarze oznaczonym jako "MN,ML" - obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy letniskowej ustalono: "Zasady zagospodarowania: 1) dopuszcza się usługi związane z funkcją turystyczno-rekreacyjną (np. usługi gastronomi, sportu i rekreacji) (...)" (s. 80 Studium). W ocenie organu nadzoru ustalenie w przedmiotowej uchwale zagospodarowania terenu "MN" poprzez dopuszczenie lokalizacji usług lokalnych (komercyjnych lub publicznych) bez nawiązania do rekreacyjno-turystycznego charakteru tych usług, stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na sprzeczności ustaleń planu miejscowego z treścią studium, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu przystąpienia do sporządzenia zmiany planu (tj. w dniu 28 grudnia 2007 r.), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Powyższe oznacza, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ gminy zobowiązany jest do uwzględnienia regulacji zawartych w studium i określenia w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów w taki sposób, aby były zgodne z ustaleniami studium. Mając na uwadze powyższe, w piśmie NK-N.4131.158.12.2013.BSZ2 z dnia 15 lipca 2013 r., organ nadzoru wystąpił do Rady Gminy Zawonia o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Przewodnicząca Rady Gminy Zawonia w piśmie nr ORG.0004.5.2013 z dnia 5 sierpnia 2013 r. wyjaśniła, że "Na obszarze objętym zmianą planu wyznaczono jeden większy obszar przeznaczony pod usługi komercyjne związane z funkcją turystyczno-rekreacyjną, oznaczony symbolem 1U. Dodatkowo na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczono zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi możliwość lokalizacji usług lokalnych zaspokajających potrzeby mieszkańców o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego (w tym również związanych z funkcją turystyczno-rekreacyjną do których należy zaliczyć usługi handlu i gastronomii), co jest zgodne z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Należy nadmienić, że zgodnie z częścią "C" rozdział 15.26 pkt 2 - obszary wskazane w "Studium ..." dla realizacji poszczególnych funkcji określone zostały jako obszary brutto wraz z urządzeniami towarzyszącymi, z których na etapie planu miejscowego należy wydziela niezbędne elementy takie jak zieleń, usługi, układ komunikacyjny, infrastruktura techniczna itp. oraz ustalić przebieg linii rozgraniczających. (...)". W ocenie organu nadzoru przedstawione stanowisko Rady Gminy pozostaje w sprzeczności z ustalonym przez organ nadzoru stanem faktycznym. Z przytoczonego powyżej fragmentu Studium Gminy Zawonia wynika bowiem, że na terenach, na których Rada ustaliła kierunek zagospodarowania "MN,ML", dopuszczono lokalizację usług, jednakże z zastrzeżeniem, że usługi te będą związane z funkcją rekreacyjno-turystyczną. Natomiast z treści § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwalonego planu nie wynika takie ograniczenie, co pozwala na lokalizację dowolnych usług komercyjnych na wskazanym obszarze, czym naruszono zapisy studium. Zdaniem Wojewody, powoływanie się przez Radę Gminy Zawonia na rozdział 15.26 pkt 2 Studium jest również nieuzasadnione. W sytuacji kolizji dwóch norm prawnych tej samej rangi, tj. zapis rozdziału 15.4 oraz zapis rozdziału 15.26 pkt 2 Studium Gminy Zawonia, ustalenie prawidłowej treści przepisu jest możliwe jedynie przy zastosowaniu reguł kolizyjnych stosowanych w systemie prawa polskiego. Kolizję powyższą rozstrzyga zasada prawna lex specialis derogat legi generali (prawo szczególne uchyla prawo ogólne). Zgodnie z tą zasadą w przypadku norm prawnych zawartych w aktach prawnych tej samej rangi (tu: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zawonia) obowiązujących w tym samym czasie, norma o charakterze szczególnym ma pierwszeństwo stosowania przed normą o charakterze ogólnym. W sytuacji przedmiotowej kolizji należy zatem uznać, że charakter lex specialis będą miały przepisy rozdziału 15.4 Studium, gdyż normują konkretną, szczególną sytuację dotyczącą konkretnego obszaru gminy i dlatego będą miały pierwszeństwo w stosowaniu przed normą ogólną zawartą w rozdziale 15.26 pkt 2 Studium jako normą lex generali, która dotyczy ogólnie wszystkich obszarów Studium. Wojewoda wskazał, że w sytuacji kiedy teren objęty zmianą planu miejscowego znajduje się w obszarze określonym w Studium jako "MN,ML", ustalenia dla tego obszaru są wiążące i organy gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mogą sięgać do regulacji dotyczących kierunków zagospodarowania innych terenów. W przedmiotowej sprawie wiążące przy uchwaleniu miejscowego planu są ustalenia studium, w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu wskazane w rozdziale 15.4 Studium, czyli ustalenia dla terenów "MN,ML", w którym dopuszcza się usługi, z zawężeniem do tych usług, które są związane z funkcją turystyczno-rekreacyjną (np. usługi gastronomi, sportu i rekreacji). Ponadto organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy Zawonia sama zawęziła w treści Studium (rozdział 15.4) dopuszczalny kierunek zagospodarowana terenów MN,ML pod kątem możliwości lokalizacji na nim usług. Takie zastrzeżenie powinno się więc znaleźć w treści uchwalonego planu. Trudno uznać – zdaniem organu nadzoru - za prawidłowe wskazanie, że dopuszczalna lokalizacja usług związanych z funkcją turystyczno-rekreacyjną jest tożsama z ustaleniem dopuszczalnej lokalizacji nieuciążliwych usług lokalnych (komercyjnych lub publicznych). W opinii Wojewody, nie odpowiada wymogom prawa plan zagospodarowania przestrzennego określający przeznaczenie terenu w sposób niedający się pogodzić z ustaleniami Studium. Jak stanowił ustawodawca w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie zapisami studium dotyczy wszystkich zawartych w nim regulacji i organy gminy w trakcie procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy mają obowiązek dostosować przygotowany dokument do zapisów studium. Niedopuszczalne jest traktowanie studium w sposób wybiórczy i dowolny, a – zdaniem organu nadzoru – w taki właśnie sposób dokonano ustaleń planu dla terenów "MN", dopuszczając lokalizację usług bez wskazania, że usługi te mają być związane z funkcją turystyczno-rekreacyjną. Jak zauważył Wojewoda, plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego skierowany jest do nieograniczonego kręgu adresatów i jego regulacje nie są ograniczone w czasie. Wynika z tego duże prawdopodobieństwo pojawienia się w przyszłości prób realizacji inwestycji o charakterze usługowym na tych terenach, a wobec braku zastrzeżenia co do charakteru dopuszczalnych usług, mogą one być praktycznie dowolnie kształtowane, co zaprzecza zasadom zagospodarowania przestrzennego określonym w ustawie. Stwierdzenie przez organ nadzoru naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie ustalenia zawartego w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b przedmiotowej uchwały, który narusza art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części, jak również wniosek o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 3 pkt 3 przedmiotowej uchwały. Zgodnie z treścią § 14 ust. 3 pkt 3 uchwały: "3. W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustała się podział terenu na działki: (...) 3) minimalna powierzchnia działki zabudowy usługowej nie może być mniejsza niż 200 m2". Stwierdzenie przez sąd nieważności wskazanych w skardze zapisów § 14 ust. 1 pkt 2 lit b uchwały czyni bezprzedmiotowymi zapisy § 14 ust. 3 pkt 3 uchwały. Stanowisko Wojewody dotyczące rozstrzygania kolizji norm tej samej rangi odnosi się również do zapisów § 14 ust. 3 pkt 2 przedmiotowej uchwały, w którym Rada w ustaleniach dla terenu 1 MN-23 MN postanowiła: "3. W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustala się podział terenu na działki: (...) 2) minimalna powierzchnia działki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz letniskowej nie może być mniejsza niż 1000 m2, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej 800 m2". Tymczasem teren 1MN-23MN zlokalizowany jest na obszarze, który w Studium gminy określony został jak "MN,ML". Jak wynika z treści kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zawonia, dla "MN,ML" - obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy letniskowej ustalono, że: "6) minimalna powierzchnia działki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz letniskowej powinna wynosić 1000 m2" (s. 81 Studium). Zatem w zakresie ustaleń planu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej istnieje niezgodność z postanowieniami zawartymi w Studium. Mając na uwadze powyższe, w piśmie NK-N.4131.158.12.2013.BSZ2 z dnia 15 lipca 2013 r., organ nadzoru wystąpił do Rady Gminy Zawonia o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Przewodnicząca Rady Gminy Zawonia w piśmie nr ORG.0004.5.2013 z dnia 5 sierpnia 2013 r. wyjaśniła, że "W studium dla terenów MN,ML nie ustalono powierzchni działek dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej. Nie wprowadzono również zakazu zabudowy dla takiego rodzaju zabudowy. W związku z tym ustalono w planie wielkość powierzchni działki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej w oparciu o część tekstową "Studium" rozdział 15.2 oraz o uwarunkowania przestrzenne terenów - minimalna powierzchnia działki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - 1000 m2". W opinii organu nadzoru, prezentowane powyżej stanowisko jest nieuprawnione. Tereny, dla których Rada ustaliła w przedmiotowym planie przeznaczenie "1MN-23MN", są zlokalizowane na obszarze, dla którego Rada wskazała w Studium kierunek zagospodarowania "MN,ML" oraz wyodrębniła w części tekstowej i graficznej Studium taki teren określając - w rozdziale 15.4 Studium - minimalną powierzchnię działki - 1000 m2. Jednocześnie, jak słusznie zauważono w piśmie Przewodniczącej Rady Gminy Zawonia, nie dokonano zróżnicowania kierunków zagospodarowania ze względu na rodzaj zabudowy jednorodzinnej: wolnostojącej czy bliźniaczej. Zatem należy przyjąć, zdaniem Wojewody, że kierunki zagospodarowania wskazane w studium dla terenów "MN,ML" dotyczą obu rodzajów zagospodarowania terenu. Jeżeli Rada chciałaby zróżnicować kierunki zagospodarowania przestrzennego w obszarze "MN,ML", w rozróżnieniu na rodzaje zabudowy jednorodzinnej, zrobiłaby to tak jak w ustaleniach kierunków zagospodarowania dla terenów "MN" (rozdział 15.2 Studium), czyli ustalając minimalną powierzchnię działki osobno dla zabudowy wolnostojącej, osobno dla zabudowy szeregowej i osobno dla zabudowy bliźniaczej. Skoro tego nie zrobiła należy uznać, że regulacje zawarte w rozdziale 15.4 pkt 6 Studium dotyczą wszystkich rodzajów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z drugiej strony organ podkreślił, że proponowany przez Radę sposób odczytywania ustaleń studium, poprzez korzystanie pomocniczo z ustaleń dokonanych dla innych obszarów, jest nie do przyjęcia, bowiem pozwalałaby na kształtowanie zagospodarowania przestrzennego w sposób dowolny poprzez dopasowywanie ustaleń planu do dowolnie wybranych zapisów studium. Skoro zgodnie z treścią Studium obszar "MN,ML" został potraktowany jako odrębny obszar przeznaczenia terenu, inny niż obszar "MN", co znalazło wyraz w wyróżnieniu go w treści (rozdział 15.4) oraz na rysunku Studium, to organy gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są związane takim rozróżnieniem i nie mogą stosować uzupełniająco ustaleń dotyczących innych, podobnych obszarów. Istotne w tym przypadku jest również, że wskazanie kierunków zagospodarowania przestrzennego poszczególnych obszarów gminy zostaje dokonane po analizie uwarunkowań terenu. Wskazanie w studium kierunku zagospodarowania terenu MN,ML niesie za sobą obowiązek dostosowania ustaleń planu miejscowego do kierunków wskazanych w Studium dla danego obszaru. Zatem, zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie wiążące są ustalenia Studium, w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu wskazane w rozdziale 15.4 Studium, czyli ustalenia dla terenów "MN,ML", bowiem takie właśnie przeznaczenie w Studium zostało wskazane dla terenu objętego przedmiotową zmianą planu. Kolejnym stwierdzonym przez Wojewodę naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu jest dokonanie ustaleń w zakresie terenu oznaczonego w planie jako teren "1U" - teren usług komercyjnych związanych z funkcją turystyczno-rekreacyjną. W trakcie postępowania nadzorczego stwierdzono, że w ustaleniach zawartych w § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały ustalono: "4) minimalna powierzchnia biologicznie czynna nie powinna być mniejsza niż 50% powierzchni działki;". Zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego Gminy Zawonia dotyczącymi terenu objętego przedmiotową zmianą planu (obszar oznaczony w Studium jako MN,ML), w rozdziale 15.4 pkt 5 wskazano, że: "5) udział powierzchni biologicznie czynnej, zagospodarowania zielenią urządzoną lub jako ogrody przydomowe nie może stanowić mniej niż 60% każdej nieruchomości (dotyczy nowych terenów),". W opinii Wojewody, z powyższego wynika zatem, że ustalając dla terenów 1U minimalną powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 50% powierzchni działki, Rada dokonała ustaleń innych niż wynikające z treści Studium. Organ nadzoru podał, że również w tym zakresie Rada zajęła stanowisko, w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r., stwierdzając, że " (...) po wyodrębnieniu jako funkcji podstawowej na terenie oznaczonym w studium symbolem MN,ML - usług komercyjnych związanych z funkcją turystyczno-rekreacyjną wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono jak dla terenów obszarów usług sportu i rekreacji oraz obszaru usług turystyki zgodnie z częścią "C" rozdział 15.9". Zdaniem Wojewody, proponowany przez Radę sposób odczytywania ustaleń Studium jest nie do przyjęcia, bowiem pozwalałby na kształtowanie zagospodarowania przestrzennego w sposób dowolny poprzez dopasowywanie ustaleń planu do dowolnie wybranych zapisów Studium. Skoro zgodnie z treścią Studium obszar "MN,ML" został potraktowany jako odrębny obszar przeznaczenia terenu, inny niż obszar "U", czy obszar "US i UT", co znalazło wyraz w wyróżnieniu go w treści (rozdział 15.4) oraz na rysunku Studium, to organy gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są związane takim rozróżnieniem i nie mogą stosować uzupełniająco ustaleń dotyczących innych obszarów o podobnym przeznaczeniu. Zapisy studium określają wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla nowych terenów. Obszar objęty przedmiotową zmianą planu nie jest zagospodarowany, zatem przepis rozdziału 15.4 Studium będzie miał do niego zastosowanie. Katalog ustaleń, do dokonania których zobligowana jest rada gminy uchwalając plan miejscowy, wyznaczają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym m.in. art. 15 ust. 2 pkt 6. Zgodnie z jego brzmieniem, na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na dzień 28 grudnia 2007 r., do katalogu obligatoryjnych elementów ustalenia planu miejscowego należało określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowieniem tej regulacji jest § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje, że przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Brak któregokolwiek z elementów obligatoryjnych implikuje konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń planu dla całego obszaru planu objętego wadą, w przedmiotowej sprawie brak ten dotyczy minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Konsekwencją stwierdzenia przez Sąd nieważności zapisu § 15 ust. 2 pkt 4 przedmiotowe uchwały ze względu na niezgodność ze studium, jest konieczność stwierdzenia nieważność całego § 15 uchwały oraz ustaleń zawartych w części graficznej dla terenu "1U". Zatem uzasadniony jest wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności § 15 przedmiotowej uchwały w całości oraz terenu oznaczonego symbolem "1U" w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, ze względu na naruszenie zasad sporządzenia planu we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zawonia uznała skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Złotów, gmina Zawonia, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wniesiona w tej sprawie skarga podlega więc rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił w pierwszej kolejności stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, że unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale w § 14 ust. 1 pkt 2 lit b, § 14 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "wolnostojącej" i we fragmencie "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej 800 m2" oraz § 14 ust. 3 pkt 3 z powodu istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 7 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 20 ust. 1 tej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały Rada postanowiła dopuścić w zakresie przeznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej i bliźniaczej, oznaczonych na rysunku symbolami 1MN-23MN, lokalizację nieuciążliwych usług lokalnych (komercyjne lub publiczne) o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub gospodarczego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynków lub w obiektach wolnostojących. W "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zawonia" (s. 80 Studium) w rozdziale 15.4 w obszarze oznaczonym jako "MN,ML" - obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy letniskowej – dopuszczono usługi związane z funkcją turystyczno-rekreacyjną (np. usługi gastronomi, sportu i rekreacji). Lektura powyższych zapisów wskazuje, że pomiędzy uchwalonym planem miejscowym a studium brak jest zgodności wymaganej przez przytoczone wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, dopuszczone do lokalizacji usługi lokalne (komercyjnych lub publicznych) na terenie "MN" nie nawiązuje do rekreacyjno-turystycznego charakteru tych usług. Taki zaś zapis pozwala na lokalizację dowolnych usług komercyjnych na wskazanym obszarze, co narusza zapisy Studium. Niezgodność z postanowieniami zawartymi w Studium dotyczy również zapisów § 14 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w którym Rada w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustaliła podział terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami 1MN-23MN na działki: minimalna powierzchnia działki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz letniskowej nie może być mniejsza niż 1000 m2, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej 800 m2. Tymczasem teren 1MN-23MN zlokalizowany jest na obszarze, który w Studium gminy określony został jako "MN,ML" - obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy letniskowej: minimalna powierzchnia działki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz letniskowej powinna wynosić 1000 m2 (s. 81 Studium). W tym stanie rzeczy zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że w niniejszej sprawie – z powodu braku zgodnej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zawonia lokalizacji usług i niezgodnego ze studium przeznaczenia terenu określonego w § 14 zaskarżonej uchwały – doszło do naruszenia ustaleń studium, co uzasadnia orzeczenie nieważności § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "wolnostojącej" oraz we fragmencie "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej 800 m2" uchwały jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na względzie powyższe zasadnym staje się również wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 3 pkt 3 uchwały. Zgodnie z treścią § 14 ust. 3 pkt 3 w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustalono podział terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami 1MN-23MN na działki: minimalna powierzchnia działki zabudowy usługowej nie może być mniejsza niż 200 m2. Za słuszny Sąd uznał także zarzut skargi podjęcia § 15 oraz załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenu "1U" z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W § 15 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały ustalono, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna nie powinna być mniejsza niż 50% powierzchni działki. Zgodnie zaś z zapisami Studium, zawartymi w rozdziale 15.4 pkt 5 wskazano, że udział powierzchni biologicznie czynnej, zagospodarowania zielenią urządzoną lub jako ogrody przydomowe nie może stanowić mniej niż 60% każdej nieruchomości (dotyczy nowych terenów). Z powyższego wynika zatem, że ustalając dla terenów 1U minimalną powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 50% powierzchni działki, Rada dokonała ustaleń innych niż wynikające z treści Studium. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności zapisu § 15 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały ze względu na niezgodność ze studium. To zaś powoduje, że koniecznym jest stwierdzenie nieważności całego § 15 zaskarżonej uchwały oraz ustaleń zawartych w części graficznej dla terenu "1U". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na dzień 28 grudnia 2007 r.), w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zgodnie zaś z § 4 pkt 6 wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Brak zaś któregokolwiek z elementów obligatoryjnych implikuje konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń planu dla całego obszaru planu objętego wadą. W przedmiotowej sprawie brak ten dotyczy minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie przez Wojewodę Dolnośląskiego skarga jest w pełni uzasadniona, a zatem podlegała w całości uwzględnieniu. Zauważyć przy tym wypada, że również Gmina Zawonia uznała powyższą skargę za uzasadnioną, dając temu wyraz w treści odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.