I OSK 2178/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 163/12 w sprawie ze skargi Z. Ś. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 163/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. Ś. na decyzję Wojewody P. z dnia [...]lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Umową notarialną z dnia [...] marca 1984 r. – zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 Nr 10 poz. 64 ze zm.) – Z. Ś. zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnioną w księdze wieczystej KW nr [...]. Przyjęta w umowie cena sprzedaży oparta została na opiniach szacunkowych biegłego Urzędu Wojewódzkiego A. P. z dnia [...] i [...] grudnia 1983 r. Jak wynikało z treści umowy, będąca jej przedmiotem nieruchomość została przeznaczona pod realizację budownictwa mieszkaniowego G. ("jednostka "C"), zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...]. Realizowane przedsięwzięcie było też zgodne z ustaleniami planu miejscowego, zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1981 r. Następnie, umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1993 r. – zawartą w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 Nr 30 poz.127 ze zm.) – Z. Ś. zbył także na rzecz Gminy Miasta G. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnioną w księdze wieczystej Kw nr [...]. Z treści tej umowy wynikało, że wymieniona w niej nieruchomość została nabyta przez Gminę w związku z realizacją budownictwa mieszkaniowego wraz z infrastrukturą G. ("jednostka [...]"). Ponadto, treść oświadczenia przedstawiciela Gminy Miasta G. wskazywała, iż nabycia dokonano na cele uzasadniające wywłaszczenie - budownictwo mieszkaniowe. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z. Ś., wystąpił do Prezydenta Miasta G. o odszkodowanie za w/w nieruchomości, oznaczone obecnie jako działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, a Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Z tego powodu były właściciel żądał obecnie przyznania mu odszkodowanie za przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta G. odmówił uwzględnienia powyższego wniosku. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z wykazem zmian gruntowych działka nr [...], będąca przedmiotem umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1984r., stanowi obecnie część działki nr [...] o całkowitej pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy Miasta G. a w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "U.". Natomiast działka nr [...], będąca przedmiotem umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1993 r., w wyniku dokonywanych kolejnych podziałów i scaleń to obecnie m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność Gminy Miasta G., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "S.". Odnosząc się zaś do meritum sprawy, organ pierwszej instancji zauważył, że nie zachodziła w tym przypadku żadna, z wymienionych w art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", przesłanek, dotyczących ustalania odszkodowania, bowiem obie działki zostały zbyte w drodze czynności cywilnoprawnych, stanowiących przejaw realizacji celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, a było to zgodne z wówczas obowiązującymi w tej materii przepisami, tj. ustawą z dnia 12 marca 1958 r. oraz ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. W związku z powyższym, organ, powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. ( I SA 2374/01), uznał, iż nie był uprawniony do oceny treści umów zawartych w formie aktu notarialnego. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda P., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska, Wojewoda podkreślił, że Z. Ś. otrzymał już rekompensatę finansową za zbyte nieruchomości i dlatego też nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 130 u.g.n. Utrata prawa własności, w trybie umowy cywilnoprawnej, nie może bowiem zostać uznana za naruszenie przepisów wywłaszczeniowych, obowiązujących w dniu zawarcia umów pomiędzy Z. Ś.i odpowiednio Skarbem Państwa i Gminą Miasta G., bowiem obie działki zostały nabyte w dopuszczalnej przepisami prawa formie - czynności cywilnoprawnej. Ponadto, organ zaakcentował, iż pełnomocnik strony skarżącej w toku postępowania potwierdził, że ustalone w aktach notarialnych z dnia [...] stycznia 1984 r. oraz [...] grudnia 1993 r. ceny nabycia nieruchomości zostały stronie zapłacone. Z. Ś. otrzymał zatem należność za sprzedane nieruchomości, stosownie do ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody P. Z. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności rozdziału 5 tego działu III, art. 128 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wskazane we wniosku w związku z art. 97 Konstytucji RP. Odpowiadając na skargę, Wojewoda P. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie, Sąd przytoczył treść art. 112 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 119 ust. 1 pkt 7 a także art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i stwierdził, że treść ich wskazuje, iż zarówno wywłaszczenie, jak i ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało obecnie przekazane do kompetencji organów administracji, a tryb ustalenia odszkodowania został uregulowany w sposób wiążący dla organu i niedopuszczający odstępstw od przyjętej regulacji i niezależny od woli stron postępowania. Przepis więc art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie tylko w sytuacjach, w których w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość, tymczasem zarówno przepis art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jaki i art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały możliwość przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia przez strony umowy cywilnoprawnej, dotyczącej przeniesienia prawa własności nieruchomości. Rokowania te nie były elementem prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, ale stanowiły warunek wszczęcia takiego postępowania. Celem tego uregulowania – jak wywodził Sąd - było wyłączenie trybu wywłaszczeniowego w sytuacjach, gdy nabycie nieruchomości, niezbędnej na cele publiczne, mogło nastąpić w drodze dobrowolnie zawartej umowy cywilnej. W razie zawarcia w wyniku rokowań umowy cywilnoprawnej, postępowanie administracyjne nie było w ogóle prowadzone, a organ nie wydawał decyzji o wywłaszczeniu. Zawarta przez strony umowa cywilna podlegała więc w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające, właściwości sądu powszechnego. W takim przypadku strona za zbytą nieruchomość uzyskiwała bądź cenę sprzedaży, bądź nieruchomość zamienną, a odszkodowanie w ogóle nie było przez organ administracji ustalane. W niniejszej sprawie zatem – jak podkreślił Sąd - nie miało miejsca wywłaszczenie ani ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Odjęcie prawa własności, wskazanych działek gruntu, odbyło się na podstawie umów cywilnoprawnych sprzedaży za określoną w tych umowach cenę, bez przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego. W toku postępowania skarżący przyznał, że otrzymał cenę sprzedaży za obie nieruchomości. Sprzedaż obu wskazanych nieruchomości nastąpiła na cele publiczne, tzn. budownictwa mieszkaniowego. Zatem – w świetle wówczas obowiązujących zasad przenoszenia własności nieruchomości dla celów wywłaszczeniowych - skarżący otrzymał ekwiwalent za zbywane na rzecz Skarbu Państwa i Gminy Miasta G. nieruchomości w postaci ustalonej w umowach ceny sprzedaży. Odjęcie prawa własności nieruchomości nie nastąpiło zatem bez wynagrodzenia za utracone prawo dla skarżącego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu - nie zasługiwały na aprobatę zarzuty skargi, dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczania za słusznym odszkodowaniem, gdyż w przedmiotowej sprawie, pozbawienie skarżącego prawa własności nastąpiło dla realizacji celów publicznych, w zamian za cenę uzyskaną z tytułu sprzedaży tych praw. Poza kognicją Sądu pozostawała natomiast ocena ekwiwalentności uzyskanej przez skarżącego ceny za nieruchomości w stosunku do wartości zbytych praw. Zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd nie są bowiem uprawnione do oceny treści zawartych umów cywilnych bo dla realizacji takich roszczeń właściwa mogłaby być jedynie droga postępowania cywilnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. Ś. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku obrazę "art. 2 w zw. z art. 8 i art. 77 ust.12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nie należy mu się odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o (cyt.): "uchylenie lub uchylenie orzeczenie co do istoty". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że (cyt.): "Skarżący został ograbiony ze swojego majątku w latach PRL przez ówczesne władze. W majestacie ówczesnego prawa skarżący został zmuszony do zbycia na rzecz Skarbu Państwa swojej nieruchomości. Wprawdzie skarżący zawarł umowy w formie aktów notarialnych z przedstawicielami Skarbu Państwa, lecz nie były to dobrowolne umowy, zarówno jak chodzi o presję psychiczną -zmuszenie skarżącego do zbycia nieruchomości pod groźba wywłaszczenia w ramach tzw. decyzji, gdzie przedstawiciel Skarbu Państwa odgrażał się, że otrzyma jeszcze mniejsze wynagrodzenia za ziemię, aniżeli zbytą w formie aktu notarialnego". Akcentował też, że (cyt.): " Cena nieruchomości została ustalona przez biegłego wytypowanego ze strony Skarbu Państwa, w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Wycena nie obejmowała realnej wartości zbywanej ziemi. W tym czasie w wolnorynkowym obrocie tego typu nieruchomościami, ceny rynkowe były wielokrotnie wyższe, aniżeli narzucona przez Skarb Państwa". Twierdzono również, że (cyt.): "W ówczesnym czasie podobne sytuacje obejmowały m. in. wartość walut zagranicznych, które po sztywnym kursie ustalonym przez NBP były wielokrotnie niższe niż obowiązującej w realnym obiegu, tzw. czarnorynkowe. Podobnie było z wszelkimi dobrami, samochodami na tzw. talony, które nabywane były od Skarbu Państwa przez zasłużonych działaczy za przysłowiowe grosze, a następnie odsprzedawane były na wolnym rynku z wielotysięcznym procentowym przebiciem." "Między innymi – (jak wywodził skarżący) - z opisanych wyżej oczywistych niesprawiedliwości, zakłamania i krzywd społeczeństwo doprowadziło do rewolucyjnych zmian ustrojowych, których skutkiem było między innymi wprowadzenie gospodarki opartej na wolnym rynku. (...) Nowy ustrój społeczny, wymusił zmiany, w tym uchwalona została nowa Konstytucji RP, w ślad za którą powinny pójść zmiany przepisów, interpretacji i odcięcie się między innymi przez sądy, od bezprawnych praktyk poprzedniego ustawodawcy i sądów wówczas sprawujących władzę sądowniczą" Zdaniem autora skargi kasacyjnej, (cyt): "zakrawa na hipokryzję orzekanie w nowym ustroju, rzekomo wg. nowych zasad, w tym konstytucyjnych, wg. praktyk minionej epoki i wykładni przepisów rodem z PRL. Skoro obalony został poprzedni ustrój prawny, obalona powinna być interpretacja prawa. Ówczesna interpretacja zasad i prawa przez organy PRL, sprzeczne były z prawem międzynarodowym w zakresie ochrony własności prywatnej. Potwierdzeniem tego stanowiska jest uznanie i podpisanie przez Polskę po zmianach ustrojowych w 1989r i następnych latach - szeregu konwencji międzynarodowych,. między innymi w zakresie pełnej ochrony własności prywatnej. Wszystkie elementy zmuszania skarżącego do zbycia nieruchomości, w tym tzw. rokowania, przymuszenie do zbycia, niekorzystne dla skarżącego warunki umowy notarialnej, wskazują na przymus psychiczny i brak dobrowolności zbycia nieruchomości". Autor skargi kasacyjnej wskazywał wreszcie, że (cyt.): "Sąd w swoim orzeczeniu posługuje się pojęciem <. Prawo własności jest jednym z najważniejszych praw ludzkości. Powyższe sformułowanie zawarte jest we wszystkich aktach prawnych cywilizowanych państw. Dlaczego zatem ,w przypadku transakcji, które mają wszelkie znamiona tzw. transakcji oszukańczych, a stroną podmiotową ,sprawczą jest Skarb Państwa, brak jest prawnej reakcji ze strony Sądu na to oczywiste łamanie podstawowych praw człowieka. Względy humanitarne, społeczne, respektowania prawa międzynarodowego i własnego ,zasad opisanych w Konstytucji RP wymagają ,aby nowe państwo polskie nie ukrywało się za wyrokami jak ten zaskarżony, bowiem traci swoją WIARYGODNOŚĆ". Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione. Rozpoznawana sprawa dotyczyła żądania przyznania odszkodowania Z.Ś., będącemu byłym właścicielem nieruchomości, które zostały przez niego zbyte Skarbowi Państwa i Gminie Miasta G. w drodze umów, to jest: umowy z dnia [...] marca 1984 r. – zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...]) i umowy z dnia [...] grudnia 1993 r. – zawartej w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawniona w księdze wieczystej Kw nr [...]). Rzeczą bezsporną zaś było, że w obu umowach określona została cena sprzedaży nieruchomości, którą sprzedający otrzymał. W związku powyższym wyjaśnić należy, że w dacie zawierania w/w umów, obowiązywały przepisy ustaw gruntowych, które pozwalały na realizację celu publicznego na gruncie należącym do osoby prywatnej poprzez albo zastosowanie instytucji wywłaszczenia, albo poprzez zawarcie z tą osobą umowy ( art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Ta druga zaś z w/w sytuacji zachodziła w analizowanej sprawie. Zatem, skoro Z. Ś. utracił własność, opisanych na wstępie, nieruchomości na skutek zawarcia wspomnianych umów sprzedaży, to wszystkie kwestie, stanowiące ich essentialia negotii, a taką kwestią jest wysokość ceny sprzedaży oraz zarzuty oparte na wadach oświadczeń woli, nie mogły być rozpatrywane przez organ administracyjny w drodze decyzji. W tego rodzaju sprawach właściwą jest jedynie droga przed sądem powszechnym. W związku z tym zarówno same zarzuty, oparte wyłącznie na obrazie "art. 2 w zw. z art. 8 i art. 77 ust.12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", jak i ich argumentacja, która nawiasem mówiąc nie spełniała w ogóle poziomu, wymaganego dla skargi kasacyjnej, nie były uzasadnione. Wskazać też trzeba, że nie istnieje przepis art. 77 ust. 12 Konstytucji RP, gdyż art. 77 zawiera jedynie dwie jednostki redakcyjne. Dodatkowo wskazać trzeba, że w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma jednak zastosowanie tylko w sytuacjach, w których w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość a taką możliwość przewidują przepisy odrębne. Taka sytuacja w analizowanym przypadku nie zachodziła. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.