II SA/Op 46/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...], Starosta Krapkowicki skierował A. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B, w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzja została przesłana na adres zamieszkania strony i doręczona w dniu 2 maja 2013 r. dorosłemu domownikowi, tj. matce A. W. – Z. W. Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. A. W. zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Opisał okoliczności, w jakich w dniu 14 lutego 2013 r. wiózł samochodem poważnie chorego ojca do szpitala i przekroczył dozwoloną prędkość, za co otrzymał 13 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W chwili zdarzenia nie miał świadomości, że łącznie otrzymał już 26 punktów i w związku z tym zostanie skierowany na egzamin. Wyjaśnił, że nie przebywa w miejscu stałego zamieszkania. W kwietniu wyjechał wraz z dzieckiem do żony do Holandii, dlatego przesyłkę z decyzją odebrała jego matka – Z. W., która nie poinformowała go o tym fakcie. Matka o przesyłce zapomniała, ponieważ w związku z ciężką choroba ojca przyjmowała środki uspokajające. Po powrocie A. W. do kraju, na wyraźne jego pytanie matka odpowiedziała, że nie przyszła do niego żadna korespondencja i dopiero w dniu 28 maja 2013 r. wręczyła mu przedmiotową przesyłkę. Dalej wnioskodawca podał, że z uwagi na chorobę ojca zmuszony był zrezygnować z dotychczasowej pracy, by opiekować się rodzicami. Jednocześnie poinformował, że w maju 2013 r. stan ojca się pogorszył, a po zapaści oddechowej w dniu 13 maja został on przewieziony ze szpitala w Krapkowicach na oddział intensywnej opieki medycznej szpitala opolskiego, gdzie w dniu 29 maja zmarł. Ponadto skarżący wyjaśnił, że zaistniała sytuacja sprawiła, iż nie jest w stanie myśleć o egzaminie, zaś jego matka podupadła na zdrowiu i wymaga opieki. W wyniku rozpatrzenia wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 9 września 2013 r., nr [...], odmówiło A. W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 15 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, w tym odnotowało, że w rozpoznawanym wniosku strona zawarła również prośbę o zwrot prawa jazdy i odstąpienie od skierowania na egzamin, która została potraktowana jako odwołanie. Dalej, organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., i wyjaśnił, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może nastąpić w sytuacji, gdy uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, gdy wniosek o przywrócenie terminu zostanie złożony w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi oraz gdy wraz z wnioskiem zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin. Organ przypomniał, że decyzję Starosty Krapkowickiego doręczono do rąk matki strony – Z. W. w dniu 2 maja 2013 r., a więc od dnia następnego rozpoczął bieg czternastodniowy termin do złożenia odwołania, który zakończył się z upływem dnia 16 maja 2013 r. Zdaniem Kolegium, A. W. nie uprawdopodobnił, by w terminie odwoławczym wystąpiły obiektywne, niedające się przezwyciężyć przeszkody do złożenia odwołania, jak również nie podał konkretnej przyczyny uchybienia, od której ustania biegł ustawowy termin 7 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wskazało również Kolegium, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 480/08, że niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy, w razie uchybienia terminowi procesowemu na skutek takiego zaniedbania. W skardze na powyższe postanowienie A. W. wniósł o uwzględnienie skargi i ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 3 czerwca 2013 r. Zarzucił, że organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę żadnych podanych we wniosku "okoliczności łagodzących", natomiast skupił się głównie na niedotrzymaniu terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie skarżący wyjaśnił, że domaga się uchylenia postanowienia Kolegium. Podał, że 13 maja 2013 r. jego ojciec miał kłopoty z oddychaniem i dlatego znalazł się szpitalu w Krapkowicach, a później został przewieziony do szpitala w Opolu. Na wiadomość o tym skarżący przyjechał do Polski. Podkreślił, że matka "żyła" chorobą ojca i przyjmowała leki uspokajające. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., co uzasadniało jego uchylenie. Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń celowe jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracyjne do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a. Obowiązki te są realizowane dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 K.p.a. Rozważania w rozpoznawanej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie organu drugiej instancji o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r. Instytucja procesowa przywrócenia terminu określona została w art. 58 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Natomiast prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Stosownie do treści przytoczonej regulacji stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy rozpoznający wniosek o przywrócenie terminu winien ustalić, czy spełnione zostały łącznie cztery przesłanki ustanowione w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., a mianowicie: czy strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu, czy wniosek ten został złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, czy jednocześnie z wniesieniem wniosku została dopełniona czynność, dla której określony był termin oraz czy strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Zgodzić się należy z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sam fakt występowania w omawianym przepisie instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu, wydającego na jego podstawie stosowne postanowienie, z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1330/05; wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1431/10, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając prawidłowość kontrolowanego postanowienia przez pryzmat powyższych powinności organu, Sąd stwierdził, że Kolegium nie wyjaśniło należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności jednak nie rozważyło w sposób dostateczny przedstawionej przez skarżącego argumentacji dotyczącej złego stanu psychicznego Z. W., która - z tego powodu - zapomniała przekazać kierowany do syna list. Przed uzasadnieniem takiego stanowiska odnotować jeszcze należy, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania odpowiada przewidzianym przez ustawę wymogom formalnym. Wbrew stanowisku Kolegium, we wniosku przedstawiono okoliczności mające świadczyć o braku winy strony w uchybieniu terminu, a równocześnie ze złożeniem wniosku, w tym samym piśmie, dokonano zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, co z kolei świadczy o dopełnieniu czynności, dla której określony był termin. We wniosku wskazano również na przekazanie przez matkę korespondencji w dniu 28 maja 2013 r. i właśnie tę datę należało przyjąć za czas ustania przyczyny uchybienia terminu. Wniosek o przywrócenie terminu złożono w dniu 3 czerwca 2013 r., a więc w terminie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, jak tego wymaga art. 58 § 2 K.p.a. Pozostało zatem do rozstrzygnięcia, czy strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. W tym zakresie Kolegium nie poddało weryfikacji sformułowanej we wniosku argumentacji strony. Zajęło natomiast tylko ogólne, końcowe stanowisko o braku wystąpienia w terminie odwoławczym (od 3 do 16 maja 2013 r.) obiektywnych i nie dających się przezwyciężyć przeszkód do złożenia odwołania, nie przedstawiając przy tym żadnych argumentów na jego poparcie. Takie działanie organu odwoławczego narusza, po pierwsze, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które obligują organy administracji publicznej do ustalenia prawdy obiektywnej oraz podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony; po drugie, ustanowioną w art. 80 K.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów, zobowiązującą do oparcia się przez orzekający organ na przekonujących podstawach; i po trzecie, art. 107 § 3 K.p.a., który nakazuje wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione i dowodów, na których się oparto, ale również przyczyn, z powodu których innym dowodom, w tym oświadczeniom stron odmówiono wiarygodności. Tylko postępowanie przeprowadzone w sposób uwzględniający wymogi wskazanych przepisów stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Nie można też zapominać, że organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a. W niniejszej sprawie, opisanego powyżej i wymaganego prawem działania organu zabrakło, choć A. W. powoływał się na trudną sytuację rodzinną związaną z poważną chorobą ojca, która doprowadziła do jego śmierci w dniu 29 maja 2013 r. Wprawdzie we wniosku o przywrócenie terminu głównie opisał mającą miejsce w lutym 2013 r. sytuację dotyczącą nagłego zasłabnięcia ojca i konieczności pilnego dowiezienia go do szpitala, lecz sygnalizował także, że w maju 2013 r. - czyli m.in. w terminie otwartym do złożenia odwołania, aż do czasu złożenia wniosku o przywrócenie terminu - członków rodziny pochłaniały przede wszystkim sprawy zdrowotne związane z postępującą chorobą ojca, jego pobytami w szpitalu, zaostrzeniem się objawów choroby i zapaścią oddechową, która spowodowała konieczność przewiezienia go na oddział intensywnej opieki medycznej do szpitala w Opolu. W szczególności Z. W. - żona chorego pozostawała w złej kondycji psychicznej, podupadła na zdrowiu, przyjmowała leki uspokajające i będąc w takim stanie zapomniała o przekazaniu synowi przesyłki. Przedstawiona przez skarżącego argumentacja wyraźnie zmierzała do wykazania, że istniały bardzo istotne przyczyny, które w pełni usprawiedliwiały zachowanie matki, która obawiała się o życie osoby najbliżej i zapominała o sprawach życia codziennego. Na rozprawie sądowej A. W. dodatkowo wskazał, że w czasie gdy matka odebrała kierowany do niego list, nie była w stanie racjonalnie myśleć i postępować, "żyła" wyłącznie chorobą ojca i przyjmowała leki uspokajające, co łącznie może wpływać na ocenę w kwestii należytego wywiązywania się ze swych obowiązków. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zobowiązany był do wnikliwego rozpatrzenia powyższych okoliczności. W sytuacji bowiem, gdy zostaje podniesiony argument dotyczący problemów zdrowotnych członków rodziny czy złego stanu psychicznego osoby podejmującej się przekazania przesyłki, co - jak twierdzi skarżący - w okolicznościach danej sprawy spowodowało, że zapomniała ona o odebranej korespondencji, bo zajmowała się wyłącznie ciężko chorym mężem, głębszej refleksji wymaga ocena odnośnie dochowania przez taką osobę należytej staranności w oddaniu pisma adresatowi. W efekcie, starannego rozważenia wymagało, czy możliwe jest obciążenie strony skutkami działania Z. W., która znajdowała się w sytuacji szczególnej i nie kontrolowała w pełni spraw bieżących. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie poświęcił tym kwestiom najmniejszej uwagi. Kolegium powołało się tylko na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przywołane wcześniej), w którym wyrażono stanowisko, wedle którego niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy, w razie uchybienia terminowi procesowemu na skutek takiego zaniedbania, za które uznano zapomnienie. NSA akcentował również, że doręczenie zastępcze wywołuje takie skutki jak doręczenie pisma adresatowi do rąk własnych (art. 43 K.p.a.). Umknęło jednak organowi drugiej instancji, że stanowisko to zostało wyrażone w zgoła odmiennych okolicznościach, gdy pismo doręczono dorosłej córce adresata, a ta zapomniała oddać je ojcu. Z przedstawionego przez NSA stanu faktycznego sprawy nie wynika, by po stronie osoby, której doręczono przesyłkę w sposób zastępczy istniały jakiekolwiek przeszkody, które uniemożliwiały jej wywiązanie się z obowiązku oddania tej przesyłki adresatowi. Natomiast w rozpatrywanym przypadku na takie przeszkody skarżący wskazywał, zatem należało zbadać wszystkie podnoszone przez niego okoliczności, a następnie ocenić, czy można je uznać za przeszkodę, której Z. W. nie była w stanie pokonać przy dołożeniu należytej staranności, jakiej można było od niej oczekiwać w warunkach tej konkretnej sprawy. Powiedziane dotąd świadczy o podjęciu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, bowiem organ odwoławczy przede wszystkim nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych w kwestii mającej istotne znaczenie, a dotyczącej uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania. Przypomnieć również warto, że instytucja przewrócenia terminu ma na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności procesowej przez stronę. Przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zamyka bowiem stronie drogę do ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Dlatego też organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 58 K.p.a. Jak już sygnalizowano, takich działań Kolegium nie podjęło, co czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady przekonywania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 11 i art. 8 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kwestionowane postanowienie wydano z naruszeniem wskazanych i opisanych przepisów procedury administracyjnej, a naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie czyni koniecznym uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej i dokonania ustaleń w zakresie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny, czy skarżący spełnił przesłanki warunkujące przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.