II SAB/Wa 635/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Ministerstwa Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. T.P. zwrócił się o stwierdzenie nieważności wydanej przez Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Ministerstwa Obrony Narodowej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., w sprawie przyznania mu należność zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] (EUMM [...]). Argumentując swój wniosek, T.P. wskazał, że organ administracji, wydający kwestionowaną decyzję, naruszył przy jej podjęciu przepisy prawa, w postaci art. 102 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 11 września 2003 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593). Zdaniem wnioskodawcy, z wypłaconej należności pieniężnej niesłusznie były mu potrącone kwoty przeznaczone na zapewnienie należytych warunków wypełniania misji obserwacyjnej, które zostały uznane przez organ administracji za część wynagrodzenia. Podsekretarz Stanu Do Spraw Polityki Obronnej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 24 października 2012 r. W dniu 5 listopada 2012 r. oficer wniósł do Ministra Obrony Narodowej odwołanie od wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. W wyniku jego rozpatrzenia w dniu [...] marca 2013 r. została wydana przez Ministra Obrony Narodowej – zastępowanego przez Sekretarza Stanu – decyzja nr [...], która uchyliła w całości zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji w jej uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostało przeprowadzone w pełni postępowanie wyjaśniające, co uniemożliwiło mu prawidłowe odniesienie się do zarzutów stawianych przez T.P.. Minister Obrony Narodowej uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nakazał mu wyjaśnienie w pierwszej kolejności, jaki jest faktycznie przedmiot postępowania, poprzez wezwanie strony do sprecyzowania wniosku. Zaznaczono przy tym, że organ II instancji może jedynie nakazać wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pozostawiając przy tym wybór co do środków prawnych, jakie zostaną podjęte w tym zakresie, organowi I instancji. W wyniku powyższego T.P. został wezwany pismem z dnia 22 maja 2013 r. przez organ I instancji, do złożenia wyjaśnień, na które to wezwanie odpowiedział pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. T.P., wystąpił do organu I instancji o udzielenie mu informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie w jego sprawie. Pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r. Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Ministerstwa Obrony Narodowej, odpowiadając T.P. na jego pismo z dnia [...] lipca 2013 r., poinformował oficera, że obecnie organ gromadzi i weryfikuje informacje dotyczące miejsc, w których mieszkał on podczas pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] (EUMM [...]). Organ podał też, że informacje (w tym dokumenty), które uzyskał do tej pory, są niepełne i nieprecyzyjne. Nie mogą zatem stanowić podstawy dalszych rozstrzygnięć w toczącym się postępowaniu. Ponadto organ dodał, że podejmowane przez niego czynności wymagają oficjalnych kontaktów z kierownictwem EUMM [...], co jest czasochłonne. Następnie strona w dniu 15 sierpnia 2013 r. złożyła, do Ministra Obrony Narodowej, zażalenie na bezczynność Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych, wskazując w nim na okoliczności faktyczne sprawy i wzywając Ministra do spowodowania reakcji ze strony organu I instancji, w postaci wydania decyzji w sprawie. W reakcji na powyższe Minister Obrony Narodowej, zastępowany przez Sekretarza Stanu, wydał w dniu [...] września 2013 r. postanowienie nr [...], w którym zobowiązał Podsekretarza Stanu Do Spraw Polityki Obronnej do ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku T.P. z dnia [...] lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. oraz przypominając stan sprawy wskazał, że wyjaśnienia złożone w toku postępowania przez T.P. okazały się niewystarczające i dlatego organ pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] wystąpił do Starszego Oficera Narodowego Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] o udzielenie dodatkowych informacji, niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Powyższe postanowienie zostało skarżącemu doręczone w dniu 10 października 2013 r. Pismem z dnia 2 października 2013 r. T.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Jednocześnie wniósł o: 1. zobowiązanie Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych do wydania Decyzji w jego sprawie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 3. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania decyzji, jeśli taka decyzja zostanie wydana przez organ po wniesieniu skargi do sądu. 4. zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący opisał stan faktyczny sprawy, podkreślając, że pomimo złożenia odpowiedzi na wezwanie do udzielenia wyjaśnień pismem z dnia 4 czerwca 2013 r., do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi w postaci decyzji w swojej sprawie, a jedynie pismo datowane na 1 września 2013 r., nie zawierające jednak przewidywanej daty zakończenia postępowania. Powyższe stanowi zdaniem skarżącego naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 35 § 3 powołanej ustawy, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że w dniu [...] września 2013 r. zostało wydane przez Ministra Obrony Narodowej postanowienie zobowiązujące Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2013 r. Zatem sprawa pomiędzy stronami jest w toku, co zdaniem organu stanowi przesłankę do odrzucenia skargi na bezczynność. Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. organ podał, że w sprawie z wniosku T.P. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora DWSZ MON nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zapadło rozstrzygnięcie. Organ nadesłał do Sądu, jako załącznik do swojego pisma kopię decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wraz z dowodem doręczenia jej skarżącemu. Pismem z dnia 10 marca 2014 r. T.P. wskazał, że procedura wydawania decyzji w jego sprawie trwała ponad 5 miesięcy. W tym czasie został on 1 raz wezwany do złożenia wyjaśnień, na które udzielił odpowiedzi w dniu 3 czerwca 2013 r. Wskazał też, że w ciągu 7 miesięcy załatwiania jego sprawy organ nie odkrył żadnych nowych okoliczności, które mogłyby uzasadnić przewlekłe jego prowadzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, z zastrzeżeniem, że w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu z uwagi na jej wydanie przez organ jeszcze przed datą orzekania przez Sąd. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a pow. ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy nierozpoznania przez organ wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., w sprawie przyznania mu należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] (EUMM [...]). Ponadto przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 Ppsa, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa"). Stosownie do art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania organu I instancji, jakim w rozpoznawanej sprawie był Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Ministerstwa Obrony Narodowej, winna zostać poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 kpa do Ministra Obrony Narodowej. Jak wynika z akt sprawy, skarżący przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył, w dniu 15 sierpnia 2013 r. do Ministra Obrony Narodowej, zażalenie na bezczynność organu I instancji. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona podniosła zarzut bezczynności i przewlekłości organu I instancji, w rozpoznaniu jego wniosku o stwierdzenie nieważności, wydanej przez Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych, decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., w sprawie przyznania mu należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] (EUMM [...]). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ rozpoznał już wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności, wydanej przez Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych, decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., w sprawie przyznania mu należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] (EUMM [...]), co do którego zdaniem skarżącego pozostawał bezczynny, wydając decyzję nr [...] Podsekretarza Stanu do Spraw Polityki Obronnej z dnia [...] października 2013 r.. W takiej sytuacji, a więc w sytuacji wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (zd. 1 art. 149 § 1 Ppsa, zob. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.63), natomiast nie jest zwolniony od wydania pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, tj. orzeczenia o ewentualnym rażącym charakterze bezczynności lub przewlekłości oraz (ewentualnie) o wymierzeniu organowi grzywny (zob. postanowienie z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny czy w sprawie zaistniały zarzucane w skardze bezczynność i czy miały one charakter rażący. Oceniając powyższe zaznaczyć także trzeba, że zgodnie art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślić należy, że datą wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie jest data otrzymania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, wydanej przez Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych, decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., w sprawie przyznania mu należność zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] (EUMM [...]). W niniejszej sprawie organ wydał stosowną decyzję dopiero w dniu [...] października 2013 r., a więc z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa. Ponadto zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ nie skorzystał z możliwości, jakie daje mu przepis art. 36 § 1 Kpa, który pozwala na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki. Należy bowiem dodać, że ustawowe terminy załatwienia spraw określone w przepisie art. 35 ust. 3 Kpa, mogą być przedłużane na zasadach określonych w przepisie art. 36 § 1 kpa, bądź mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z przepisem art. 37 § 2 Kpa. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ I instancji, przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – która jednak ustała jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie. Dlatego uznać należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność organu I instancji stało się bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Skoro bowiem organ wydał akt, co do którego pozostawał w bezczynności, to tym samym stan bezczynności ustał. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi może być tylko jej bezzasadność. Skoro zaś organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi – a więc skarga była wówczas zasadną – lecz następnie przestał być bezczynny, to należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana tu jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 2 sentencji wyroku). W przedmiocie charakteru zaistniałej uprzednio bezczynności Sąd uznał, iż nie miała ona charakteru rażącego. Orzekając w tym zakresie Sąd miał na uwadze nie tylko to, że od dnia uchylenia decyzji organu przez Ministra Obrony Narodowej do dnia wydania ponownej decyzji przez organ I instancji (a ten moment prowadzenia postępowania był w istocie przedmiotem skargi) upłynęło 7 miesięcy, ale również wziął pod uwagę okoliczność, na którą wskazywał organ, a mianowicie na potrzebę kontaktów ze stroną [...] w celu wyjaśnienia sprawy. Ponadto Sąd dokonując oceny charakteru bezczynności miał na uwadze, że sprawa nie należy do spraw prostych. Odnośnie zaś wniosku skarżącego, zawartego w skardze o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, to Sąd stwierdza, że brak jest przesłanek do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, jako żądania nie mieszczącego się w dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 Ppsa Sąd (w pkt 1 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.