I OSK 495/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2804/13 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2804/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Bydgoski decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa"), stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] , położonej w obrębie P., gmina W. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2012 r. skarżąca, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia 16 kwietnia 1991 r., w której stwierdzono, że wymieniona w tej decyzji działka nr [...] położona w obrębie P., gmina W., stała się własnością Gminy W.. W uzasadnieniu wskazała, że droga leżąca wzdłuż działek nr [...] i nr [...], ozn. nr [...] była drogą prywatną, obecnie należącą do niej, a wcześniej do jej poprzedników prawnych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 61 a § 1 i 2 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, wskazując, że wnioskodawczym nie przysługuje przymiot strony wnioskowanego postępowania. W ocenie organu, nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r., przysługiwał jej tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] . Podnoszone przez wnioskodawczynię kwestie dotyczą sporu o granice nieruchomości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte we wniosku z dnia 18 stycznia 2012 r. i wskazała, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dodała, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się i zostało rozstrzygnięte z pokrzywdzeniem wnioskodawczyni właśnie w oparciu o skarżoną decyzję komunalizacyjną. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z dnia 7 lutego 2013 r. Organ wskazał, że w postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba), który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot (osoba) będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem organu, ocena dokumentów przedstawionych w sprawie prowadzi do konkluzji, że wnioskodawczyni nie posiadała w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. W związku z powyższym organ uznał, że w świetle przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie legitymowała się ona w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i nie legitymuje się w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r., interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. W skardze skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte we wnioskach z dnia 18 stycznia 2012 r. i 21 lutego 2013 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Sąd wskazał, że aby uznać podmiot za stronę postępowania nadzorczego, niezbędne było wskazanie interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podmiot taki będzie miał interes prawny, jeśli wykaże się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają jedynie Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dacie istotnej dla komunalizacji lub obecnie prawo własności do skomunalizowanego mienia. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazywał, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia 13 listopada 1984 r. Rep. A [...], H. B. i K. B. (poprzednicy prawni skarżącej) nabyli od Skarbu Państwa nieruchomość rolną, składająca się z działek [...],[...],[...],[...] i [...] o pow. 20.84.74 ha. Jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w Ś. z 3 listopada 2009 r., w 1990 r. dokonana została kontrola terenowa gruntów, mająca na celu uregulowanie stanu prawnego rowów przylegających do gospodarstw rolnych. I tak do działki [...] doliczono 0,0135 ha rowu, do działki [...] doliczono 0,0540 ha rowu, do działki [...] doliczono 0,0675 ha rowu – ogólny przybytek powierzchni działek wyniósł 0,1350 ha. Razem ze zmianą powierzchni zmieniono również mianowniki numerów działek. I tak działka [...] otrzymała nr [...], działka [...] otrzymała nr [...] a działka [...] otrzymała nr [...]. Na podstawie aktu notarialnego, Repertorium A nr [...] z 28 czerwca 2007 r. H. B. i K. B. darowali skarżącej nieruchomość gruntową, obejmująca działki [...],[...],[...],[...] i [...] o powierzchni 20,9824 ha, i taki jest obecnie stan władania, wynikający z wypisu z rejestru gruntów. Z dokumentów znajdujących się w aktach jednoznacznie wynika, że ani skarżąca, ani jej poprzednicy prawni nie byli na dzień 27 maja 1990 r. właścicielami działki o nr [...] , ani nie są nimi obecnie. Powierzchnia posiadanego przez skarżącą gospodarstwa dokładnie odpowiada powierzchni nabytego przez poprzedników prawnych gospodarstwa powiększonego o powierzchnie rowów. Skargę kasacyjną złożyła J. B., reprezentowana przez pełnomocnika. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej strony ponieważ nie wykazała, iż ma interes prawny nie wykazując się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. W oparciu o powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawie kasacji. Analizę rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że podstawa kasacji została sformułowana wadliwie. Nie nawiązuje nawet do wskazanego w art. 174 P.p.s.a. rozróżnienia podstawy materialnej (art. 174 pkt 1) oraz procesowej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Interes prawny na który powołuje się wnosząca kasację jest instytucją prawa materialnego. Jednak w podstawie kasacji nie określono, czy chodzi o naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie. Podstawa kasacji nie powołuje żadnego przepisu, który zdaniem wnoszącej kasację zostałby naruszony. Są to istotne wady konstrukcyjne pisma procesowego, co do którego przecież istnieje przymus adwokacko-radcowski. Skoro jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, ze skarżąca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., to można podjąć próbę odniesienia się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Materialną podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnej stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają jedynie Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dacie istotnej dla komunalizacji lub obecnie prawo własności do skomunalizowanego mienia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 29 września 1998 r., sygn. akt I SA 57/98; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/11). Ugruntowane jest stanowisko, według którego, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11). Wnosząca kasację nie podważyła ustaleń, według których, ani skarżąca, ani jej poprzednicy prawni nie byli na dzień 27 maja 1990 r. właścicielami działki o nr [...], ani nie są nimi obecnie. Powierzchnia posiadanego przez skarżącą gospodarstwa dokładnie odpowiada powierzchni nabytego przez poprzedników prawnych gospodarstwa powiększonego o powierzchnie rowów. Ustalenie to zostało oparte na szczegółowo wskazanej przez organy dokumentacji. Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnych dokumentów, z których można wywodzić dysponowaniem przezeń prawem do działki nr [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarżącej nie służy zatem legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody Bydgoskiego. Skonstatować jeszcze można, że okoliczności do których nawiązuje wnosząca kasację zarówno w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak i we wcześniejszych pismach procesowych, w ogóle nie mają związku z przesłankami negatywnymi komunalizacji określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że dysponowanie przez skarżącą tytułem prawnym do działki nr [...] stało na przeszkodzie komunalizacji z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zatem nie tylko bezpodstawne, ale także niezrozumiałe. W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.