I OZ 379/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Przedsiębiorstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SO/Łd 3/14 wymierzające w pkt 1 Przedsiębiorstwu [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w O. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych za nieprzekazanie do sądu w terminie skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić pkt 1 zaskarżonego postanowienia i wymierzyć Przedsiębiorstwu [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w O. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych za nieprzekazanie skargi A. K. w terminie. Pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. A. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie grzywny organowi – Przedsiębiorstwu [...] w O. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. z uwagi na nieprzekazanie skargi na bezczynność. Jako podstawę prawną wniosku jego autor wskazał przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W motywach wniosku jego autor wyjaśnił, że w dniu 13 listopada 2013 r. wniósł za pośrednictwem organu skargę adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność tegoż organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (dotyczy wniosku z dnia 8 listopada 2012 r.). Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 18 listopada 2013 r. Pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), skardze nie nadano dalszego biegu i na dzień 15 stycznia 2014 r. (informacja uzyskana z Wydziału Informacji Sądowej) nie przesłano jej zgodnie z art. 54 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpatrzenia przez sąd. W odpowiedzi na wniosek Przedsiębiorstwo [...] w O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. wniosło o odrzucenie wniosku w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodów z załączonych do odpowiedzi na wniosek dokumentów (KRS, umowa Spółki), ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek A. K. dotyczy skargi na bezczynność PKS O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w przedmiocie wydania na piśmie informacji dotyczących organizacji kontroli biletów w autobusach spółki. W związku z tym nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 3 § 2 i 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Żądanie przedstawienia takiej informacji jest zdaniem Spółki roszczeniem cywilnoprawnym. W konsekwencji – w ocenie Spółki – nie ma podstaw do wymierzenia kary grzywny za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Niezależnie od powyższego – zdaniem Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. – odrzucenie wniosku winno nastąpić z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy o dostępie do informacji publicznej. Skarga na bezczynność została skierowana bowiem do podmiotu, który nie mieści się w katalogu podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SO/Łd 3/14, wymierzył Przedsiębiorstwu [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. grzywnę w wysokości 1.000 zł za nieprzkazanie w terminie do sądu skargi A. K. Sąd wskazał, że w utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 powołanej ustawy jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu i to bez względu na jego przyczyny. Natomiast ustalając wysokość grzywny sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami admnistracyjnymi, a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, nadto czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Przedsiębiorstwo [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O. nie zakwestionowało faktu nieprzekazania skargi do sądu w terminie, lecz podważyło zasadność i dopuszczalność złożonej skargi na bezczynność organu, a na rozprawie podniosło błąd organu co do oceny charakteru złożonej skargi. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowa skarga jest kolejną skargą na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] w O. w sprawie rozpoznania wniosku strony z dnia 8 listopada 2012 r. Poprzednia skarga z dnia 11 maja 2013 r. (data wpływu do organu 17 maja 2013 r.) również nie została przekazana do tut. sądu, wobec czego Sąd postanowieniem z dnia 13 września 2013 r. w sprawie sygn. akt II SO/Łd 9/13, uwzględniając wniosek A. K., wymierzył Przedsiębiorstwu [...] w O. grzywnę w kwocie 200 zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W obszernym zażaleniu złożonym na to postanowienie Przedsiębiorstwo [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. wskazało, że nie neguje samego faktu wymierzenia mu grzywny, bowiem skarga została w istocie przekazana z uchybieniem 15 – dniowego terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał jednak, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że przedmiotowa skarga jest kolejną skargą na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] w O. w sprawie rozpoznania wniosku strony z dnia 8 listopada 2012 r. Podano, że sprawa o sygn. akt II SO/Łd 9/13, na którą powołał się Sąd w zaskarżonym postanowieniu dotyczyła Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. Natomiast skarga z dnia 18 listopada 2013 r. jest pierwszym pismem kierowanym do strony. Ta mylnie przyjęta przez Sąd okoliczność – zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa – miała wpływ na orzeczenie wysokości grzywny, przy której to wymierzaniu Sąd zastosował tylko represyjną funkcję grzywny, z całkowitym pominięciem funkcji prewencyjnej. Wskazano, że tuż po otrzymaniu zaskarżonego postanowienia, strona przesłała skargę do Sądu. Wskazano, że orzeczona grzywna w wysokości 1000 zł byłaby adekwatna, gdyby strona była już w przeszłości karana za takie przewinienie, co jednak nie miało miejsca. W odpowiedzi na zażalenie A. K. wniósł o jego oddalenie, przyznając, że w istocie Sąd mylnie uznał, że sprawa o sygn. akt II SO/Łd 9/13 dotyczyła Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O. Skarżący wskazał, że znane są mu jednakże rozstrzygnięcia, gdzie organ pierwszy raz naruszający dyspozycję art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obciążany był kwotą w wysokości 1000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie zaś do treści art. 54 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 55 § 1 wskazanej ustawy, w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uznać zatem należy, że powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, to jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. W niniejszej sprawie skarga A. K., która wpłynęła do organu w dniu 18 listopada 2013 r. przy piśmie z dnia 13 listopada 2013 r., nie została przekazana do Sądu w terminie wskazanym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać tym miejscu należy, że przedmiotem rozpoznania była zgodność z prawem wymierzenia organowi grzywny. Natomiast zarzuty odnoszące się do tego, czy żądana informacja była, czy też nie, informacją publiczną, będą mogły być rozpoznane dopiero na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność. Nie zmienia to jednak faktu, że jeżeli skarga wskazywała jako podstawę zaskarżenia bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej, to organ winien był ją przekazać do sądu wraz z o odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o wymierzeniu organowi grzywny, nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, to jest wobec faktu, że Sąd pierwszej instancji orzekając o wysokości wymierzonej grzywny mylnie przyjął, że sprawa o sygn. akt II SO/Łd 9/13, na którą powołał się w zaskarżonym postanowieniu dotyczyła Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O., podczas gdy dotyczyła Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B., uznać należy, że wymierzenie grzywny w kwocie 200 zł będzie adekwatne do przewinienia organu. Nie jest to bowiem kolejne, lecz pierwsze przewinienie Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O. w tym przedmiocie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 197 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.