II OSK 1607/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 5/14 w sprawie ze skargi M. K. i R. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza solidarnie od M. K. i R. K. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 5/14 w sprawie ze skargi M. K. i R. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do rozpoznania wniosku skarżących z [...] kwietnia 2013 roku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-biurowego wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] stycznia 2005 roku Nr [...], w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddalił, IV. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących z dnia [...] kwietnia 2013 r. zatytułowane jako "Żądanie strony wszczęcia postępowania z urzędu i stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę" dotyczące m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę "NR [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-biurowego – wyrok NSA sygn. akt II OSK 2034/11 z dnia 27 lutego 2013 r." Odpowiadając na powyższe żądanie, Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. (znak [...]) poinformował pełnomocnika strony, że podejmie stosowne działania zgodnie z kompetencjami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego [dalej: K.p.a.]. Ponadto wyjaśnił, że o ewentualnym wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organ poinformuje strony tego postępowania. Odpowiedź Wojewody została doręczona pełnomocnikowi M. i R. K. w dniu [...] maja 2013 r. Skarżący wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 K.p.a. zażalenie z dnia [...] listopada 2013 r. (doręczone GINB w dniu [...] listopada 2013 r.) na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w załatwieniu ich żądania o stwierdzenie nieważności m.in. przedmiotowej decyzji, a następnie w dniu [...] grudnia 2013 r. [data nadania pocztowego] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego "w załatwieniu sprawy: żądania [...] z dnia [...].04.2013 r. wszczęcia postępowania z urzędu i stwierdzenia nieważności decyzji. Strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez Sąd terminie oraz stwierdzenie, że jej niezałatwienie w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarżący domagali się zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że mimo upływu ośmiu miesięcy organ nie załatwił ich żądania i zarzucili rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy (rozpoznania żądania) w ciągu dwóch miesięcy. Uzasadniając spełnienie przesłanek formalnych do wniesienia skargi, wyjaśnili, że wprawdzie GINB pozostawił ich zażalenie na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego bez rozpoznania z uwagi na uzupełnienie braku zażalenia jeden dzień po upływie wskazanego terminu, jednak usunięcie braków po upływie ustawowego terminu, lecz przed dokonaniem przez organ administracji czynności materialnotechnicznej pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wyklucza możliwość dokonania takiej czynności przez organ i GINB powinien rozpoznać ich zażalenie, gdyż zostało wniesione skutecznie; przy czym sam wynik rozpatrzenia zażalenia przez GINB nie jest istotny dla w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...]. Jednocześnie stwierdził, że ani skarżący ani ich pełnomocnik [...] nie byli stronami w postępowaniu dotyczącym wspomnianego pozwolenia na budowę, a ich pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczyło wszczęcia postępowania z urzędu, zaś takiego postępowania organ nie wszczął. W tej sytuacji brak było w ocenie Wojewody konieczności do zastosowania przepisu art. 61a K.p.a., gdyż nie dotyczy on sytuacji, w której organ ma działać z urzędu w związku z wystąpieniem osób trzecich. Ponadto Wojewoda Wielkopolski, powołując się na okoliczności związane z rozpatrzeniem przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 105/13 skargi na bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłania kopii orzeczenia wydanego przez Wojewodę Wielkopolskiego po powzięciu w dniu [...] kwietnia 2010r. informacji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2004r. w oparciu o którą wydano decyzję o pozwoleniu na rozbudowę Starosty [...] Nr [...] z [...] stycznia 2005r., bądź stwierdzenia, że taka informacja publiczna nie została wytworzona wyjaśnił, że po otrzymaniu prawomocnego wyroku organ bezzwłocznie udzielił odpowiedzi na wniosek pełnomocnika strony. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wyjaśnili, że GINB do tej pory nie wydał żadnego orzeczenia, gdyż – jak to zostało wyjaśnione w skardze – pozostawił podanie (zażalenie na bezczynność) bez rozpoznania. Pismem z [...] lutego 2014r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu poinformował, że zażalenie z [...] listopada 2013r. na bezczynność Wojewody pozostawiono bez rozpoznania z powodu uzupełnienia braków formalnych zażalenia z uchybieniem 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 64 §2 kpa, o czym poinformowano pełnomocnika strony załączonym pismem z [...] grudnia 2013r. Pismem przewodnim z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda Wielkopolski przedstawił kopię własnego pisma z dnia [...] lutego 2014 r., które skierował do [...] w związku z prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 105/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga okazał się zasadna, gdyż organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa. Od tego wyroku Wojewoda wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61a oraz 61 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, wynikające z błędnej interpretacji treści wniosku skarżących prowadzącej do przyjęcia konieczności wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego postanowienia w trybie art. 6 la k.p.a. lub powiadamiania stron w trybie art. 61 § 4 k.p.a. gdy tymczasem nie było podstaw do ich zastosowania w kontekście oceny, iż żądanie skarżących stanowiło z pewnością żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu, co z kolei będąc prawem organu nie zobowiązuje go do powiadamiania stron zgodnie z art. 61 k.p.a. w przypadku podjęcia decyzji o nie wszczynaniu takiego postępowania z urzędu, ani nie stanowi podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 61a k.p.a., co jest tożsame z przekroczeniem granic kontroli legalności orzeczeń administracji publicznej i jako takie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do uznania, iż Wojewoda Wielkopolski był w bezczynności; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61a oraz art. 61 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o uwzględnieniu skargi w oparciu o całość akt sprawy, mimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący nie posiadają przymiotu strony i dlatego też wnosili o wszczęcie postępowania z urzędu a ich wniosek nie mógł być potraktowany jako żądanie wszczęcia postępowania na żądanie strony i w związku z tym, że stanowił wystąpienie osób trzecich w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu, nie mógł mieć zastosowania art. 61a w związku z art. 61 k.p.a.; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie lapidarnego, nieczyniącego zadość ustawowym wymogom, uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia merytoryczną kontrolę orzeczenia a nadto jest wewnętrznie sprzeczne i nie wyjaśnia, na jakiej właściwie podstawie zapadł skarżony wyrok, co ma ten oto wpływ na wynik sprawy, iż wskazuje na uchybienia sądu pierwszej instancji zarówno w toku postępowania jak i w procesie samego orzekania, stanowiąc przeto potwierdzenie zarzutów podniesionych w punktach 1-2 tej skargi. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności z urzędu nie obliguje organu do zawiadomienia stron o postępowaniu. Nie ma podstaw do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z urzędu na brak przymiotu strony, zatem organ nie pozostawał w bezczynności. Samo zatytułowanie pisma jako pochodzącego od strony nie przesądza o legitymacji tego podmiotu w sprawie. Informacja, że postępowanie nie będzie wszczęte nie przybiera formy postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wielokrotnie podnosili skarżący (zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, jak i w uzasadnieniu skargi do sądu), domagali się oni wszczęcia postępowania z urzędu. Taki tryb zainicjowania charakteryzuje się tym, że nawet pomimo wniosku strony, nie wiąże on w jakikolwiek sposób organu, a może stanowić jedynie impuls do sprawdzenia przez organ czy też informację co do tego, że w obrocie może funkcjonować decyzja nieważna. Działanie z urzędu jest zatem domeną organu, wykonywaną ostatecznie i bezpośrednio z jego inicjatywy (choć możliwe jest zewnętrzne zainspirowanie postępowania). Przepisy prawa nie przewidują przy tym udzielenia odpowiedzi na ten wniosek, zwłaszcza w jakiejś konkretnej formie (postanowienia, decyzji, pisma itp.). Wynika to ze specyfiki postępowania wszczynanego z urzędu – finalnie z inicjatywy samego organu (jak była mowa, impuls od innych podmiotów nie jest tu wiążący). Podmiotem wszczynającym postępowanie jest tu zatem sam organ. Organ wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wydaje w sprawie wszczęcia postępowania żadnego orzeczenia, wszczęcie postępowania następuje bowiem poprzez podjęcie konkretnych czynności, natomiast o wszczęciu postępowania z urzędu organ zawiadamia strony postępowania. Tym samym, gdyby za zasadne przyjąć stanowisko sądu pierwszej instancji i skarżących, mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której organ musiałby udzielić odpowiedzi sobie samemu. Skoro natomiast obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżących w sytuacji, żądania wszczęcia postępowania z urzędu, nie jest przewidziany w przepisach prawa, to organ nie mógł pozostawać z bezczynności. Brak było bowiem podstaw do jego działania w sprawie tego wniosku jako pisma nie inicjującego postępowania. Pismo strony z dnia [...].04.2013r. sporządzone przez zawodowego pełnomocnika jednoznacznie wskazywało, że strona żąda wszczęcia postępowania z urzędu również w skardze na bezczynność Wojewody mowa jest o bezczynności we wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym, zarzuty pierwszy i drugi skargi kasacyjnej okazały się zasadne, wyrok podlegał uchyleniu, a uwzględniona przez sąd wojewódzki skarga – oddaleniu. Trzeba także stwierdzić, że zarzut trzeci skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowego sformułowania uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, również nie pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego orzeczenia. Przede wszystkim formułowane w nim wnioski są wewnętrznie sprzeczne – nie tylko w relacji do sentencji, ale również do poszczególnych twierdzeń zawartych w treści uzasadnienia. Tylko tytułem przykładu wskazać można podnoszoną przez sąd kwestię charakteru pisma sformułowanego przez skarżących – jako żądania własnego strony, a następnie odnoszenie się do niego jak do żądania wszczęcia postępowania z urzędu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 p.p.p.s.a. wniesioną skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.