II OSK 2274/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1642/13 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia tytułów wykonawczych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1642/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia tytułów wykonawczych. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 24 czerwca 2013 r., zatytułowanym: "Wniosek" M. B. zażądała uchylenia wskazanych powyżej tytułów wykonawczych dotyczących zobowiązań wynikających z opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego usytuowanego na jej nieruchomości położonej w S. i transport nieczystości ciekłych do punktu zlewnego. Organ pierwszej instancji podniósł, że w piśmie z dnia 23 lipca 2013 r. Burmistrz wyjaśnił wnioskodawczyni, że z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn.zm.) wynika, iż zobowiązany może poszukiwać ochrony prawnej w egzekucji administracyjnej za pośrednictwem instytucji zarzutów, które może zgłosić - w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 powyższej ustawy), w dalszych zaś etapach egzekucji zobowiązanemu przysługuje prawo żądania odstąpienia przez organ egzekucyjny oraz egzekutora od czynności egzekucyjnych, jeżeli stosownie do art. 45 § 1 powyższej ustawy okazał on dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu jego wykonania, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Poza tym zobowiązany może domagać się zawieszenia bądź umorzenia postępowania egzekucyjnego w razie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 56 § 1 lub art. 59 § 1-2 powyższej ustawy albo wnosić przysługujące mu na dalszych etapach postępowania środki prawne np. skargę na oszacowanie ruchomości na podstawie art. 99 § 2, czy też skargę na czynności egzekucyjne na podstawie art. 54 powyższej ustawy. Jednocześnie Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wezwał M. B. o sprecyzowanie istoty żądania w sposób pozwalający przypisać to żądanie do któregokolwiek z zakresów odniesienia wynikającego z cytowanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na powyższe M. B. wyjaśniła, że żąda "uchylenia tytułów wykonawczych" podnosząc przy tym, że istotą zgłaszanego żądania jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do sygn. akt Il SA/Kr 638/12, w którym Sąd stwierdził, że działka jest podłączona do sieci kanalizacyjnej. Wydawanie tytułów wykonawczych za czyszczenie szamba po przyłączeniu posesji do sieci kanalizacyjnej jest niedopuszczalne. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia tytułów wykonawczych nr : [...]. Organ pierwszej instancji podniósł w uzasadnieniu decyzji, że w zaistniałym stanie sprawy nie można odnaleźć podstawy prawnej do spełnienia żądania wnioskodawczyni i dlatego na podstawie art. 61a kpa postanowił o odmowie wszczęcia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. B. wniosła o jego uchylenie. Zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 61a kpa, na którego podstawie zostało wydane, nierozpoznanie merytoryczne jej żądania, brak odniesienia się do jej zarzutów, nieprawidłowe narzucenie znaku dla sprawy i w związku z tym zażądała wydania poprawnego znaku sprawie. W uzasadnieniu podniosła, że nie można zgodzić się z argumentacją organu, że nie sprecyzowała istoty żądania w sposób pozwalający przypisać jej podstawę prawną, gdyż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do sygn. akt Il SA/Kr 638/12, Sąd stwierdził, że nie ma obowiązku z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie do przyłączenia posesji nr [...] do sieci kanalizacyjnej. Zdaniem M. B., powyższa ustawa nie daje uznaniowej możliwości Burmistrzowi do nakładania dwóch obowiązków na stronę, w tym drugiego obowiązku polegającego na czyszczeniu szamba po przyłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa ma charakter proceduralny i organ w żadnym stopniu nie może odnieść się do meritum sprawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, w przedmiotowej sprawie brak jest materialnoprawnych przesłanek do wnioskowanego przez stronę uchylenia tytułów wykonawczych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym nie przewiduje procedury uchylania tytułów wykonawczych na żądanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B. wniosła o uchylenie powyżej opisanego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wspólna nieruchomość nr [...] w S. została podłączona do sieci kanalizacyjnej. W związku z tym nie istnieje obowiązek czyszczenia szamba. Skarżąca ponadto podniosła, że zgodnie z art. 45 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie obowiązku, umorzenie, wygaśniecie lub nieistnienie obowiązku. Zdaniem skarżącej nie może zatem istnieć obowiązek czyszczenia szamba i wystawiania tytułów wykonawczych, po przyłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, nie przewiduje tego ustawa o utrzymaniu czystości i porządku, ani żaden inny przepis prawa takiej możliwości nie dopuszcza. W piśmie procesowym (załączniku do protokołu rozprawy) z dnia 21 marca 2014 r. pełnomocnik z urzędu sprecyzował żądanie skargi w ten sposób, że wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucił organom dokonanie błędnej wykładni żądania skarżącej ponieważ w istocie jej zarzuty skierowane były przeciwko tytułom egzekucyjnym, tylko pośrednio dotycząc tytułów wykonawczych. Przyznał, że z samej istoty tytułu wykonawczego wynika, że nie może być on uchylony, a żądanie skarżącej dotyczyło kontroli tytułów egzekucyjnych, które mogą być przedmiotem rozmaitych nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Wg pełnomocnika organ pierwszej instancji takie postępowanie prowadził i powinien wydać orzeczenie merytoryczne, a nie zaskarżone postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1642/13 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: ppsa, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno w skardze, jak i we wniosku skarżąca domagała się uchylenia tytułów wykonawczych, a nie wszczęcia postępowań nadzwyczajnych. Po wpłynięciu wniosku organ egzekucyjny wezwał skarżącą do sprecyzowania stanowiska, zaś wobec podtrzymania żądania wniosku organ pierwszej instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd podkreślił, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje instytucji "uchylenia tytułu wykonawczego" dlatego organy prawidłowo na podstawie art. 61a kpa orzekły o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawy organy obu instancji orzekając w powyższy sposób podniosły brak materialnoprawnych przesłanek do wnioskowanego przez stronę uchylenia tytułów wykonawczych. Nie prowadziły zatem postępowania zmierzającego do kontroli tytułów egzekucyjnych. Stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Druga z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Zdaniem sądu w kontrolowanym postępowaniu organy administracji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania powołując się właśnie na tą przesłankę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej M. B., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi, mimo że skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 kpa; 2. naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi, mimo że skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 kpa; Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami; 2. przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu wywołanym wniesieniem środka odwoławczego, albowiem nie zostały one zapłacone w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że organy administracji ograniczyły się do stwierdzenia, że nie ma podstawy prawnej do rozpoznania żądania skarżącej, nie wyjaśniając jej rzeczywistej woli i treści. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania osoby stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie organy administracji nie miały podstaw do zastosowania art. 61 a § 1 kpa ponieważ powinny wydać orzeczenie merytoryczne, a sąd uznając zasadność rozstrzygnięcia organów w uzasadnieniu wyroku wskazał istnienie innych uzasadnionych przyczyn z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, jednak nie wskazał jakie to przyczyny, poza względami wynikającymi z kwalifikacji prawnej żądania skarżącej (notabene błędnej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymagała ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, czy organ dokonał prawidłowego zastosowania art. 61a kpa. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś art. 61a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie w/w przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy w sprawie nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 kpa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że odnoszą się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja nie może mieć miejsca np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Skarżąca kasacyjnie żądała uchylenia tytułów wykonawczych dotyczących zobowiązań wynikających z opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego usytuowanego na jej nieruchomości położonej w S. i transport nieczystości ciekłych do punktu zlewnego. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Potwierdza on istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy nie jest decyzją administracyjną (art. 104 kpa), ani postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 123 w związku z art. 126 kpa), ani też postanowieniem, o którym mowa w art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn.zm.). Konsekwencją przyjęcia, że akt ten nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami kpa jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie postępowań nadzwyczajnych. Słusznie zatem organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania, wskazując jednocześnie na ewentualną możliwość poszukiwania ochrony prawnej w egzekucji administracyjnej (przysługujące zobowiązanemu prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; obowiązek odstąpienia od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego; zawieszenie postępowania egzekucyjnego w całości lub w części). Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania skarżącej. Wezwana przez organ pierwszej instancji do sprecyzowanie istoty żądania i jednocześnie pouczona o możliwości ochrony w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skarżąca jednoznacznie potwierdziła swoje żądanie. Podsumowując stwierdzić należy, że nie ma żadnych przesłanek aby stwierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. C ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 ppsa. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.