II SA/Kr 19/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. K. i R. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia 28 marca 2013 r. nr [...] orzekł o wymierzeniu kary administracyjnej R. K. oraz B. K. kary administracyjnej za usunięcie [...] sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia z działek nr [...] i [...], położonych w B.. Wysokość kary określono na kwotę 2.449.625,03 zł. Od tej decyzji R. K. wniósł odwołanie, w której zakwestionował sporządzoną w sprawie opinię biegłego oraz stwierdził, że nieprawidłową metodą ustalono wiek drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 sierpnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 89 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeśli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Natomiast w świetle dyspozycji art. 88 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego pozwolenia. Administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1 ust. 5 i 6 tej ustawy. W listopadzie 2009 r. przeprowadzono inwentaryzację wyciętych drzew i krzewów na działce nr [...] i [...] w miejscowości B., w oparciu o którą następnie w grudniu 2011 roku została opracowana przez dr inż. G. S. ekspertyza dendrologiczna pozwalająca określić wiek wyciętych drzew i krzewów. Następnie w dniu 16 kwietnia 2012 r. odbyła się w Urzędzie Gminy rozprawa administracyjna. W związku z zarzutami podniesionymi w toku rozprawy dr inż. G. S. uzupełnił powyższą ekspertyzę dendrologiczną odnosząc się szczegółowo do kwestii problematycznych wskazywanych przez strony postępowania. W dalszej fazie postępowania do organu I instancji wpłynęła opinia z dnia 5 lipca 2012 r. sporządzona przez mgr inż. W. B., w której stwierdzono, iż procedura nałożenia kary administracyjnej w przedmiotowej sprawie wymaga rewizji, a ekspertyza dotycząca wieku drzew nie jest wystarczająca do ustalenia kary. W odpowiedzi na powyższe, dr inż. G. S. sporządził w grudniu 2012 roku opinię, w której odniósł się szczegółowo do zarzutów zawartych w opinii mgr inż. W. B.. W opinii organu ekspertyzy sporządzone przez G. S. są logiczne, spójne i w sposób wystarczający wykazują fakt wycięcia, wskazanych w zaskarżonej decyzji ściśle określonej ilości drzew oraz ich wiek, a także opracowania te zawierają odniesienia do specjalistycznej literatury fachowej w tym zakresie. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w sposób pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia, zaś wyliczenie kary administracyjnej również dokonane zostało prawidłowo. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, dokładnie przedstawia wszystkie okoliczności sprawy oraz wyjaśnia jej podstawę prawną oraz sposób obliczenia kary, co skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. Zwolnienie od ponoszenia opłat za usuniecie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości o którym mowa w art. 86 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, póz. 1220 ze zm.) nie oznacza, że na usuniecie takich drzew nie ma potrzeby uzyskania zezwolenia, a wobec tego kara administracyjna za usuniecie takich drzew bez zezwolenia nie może być wymierzona. Brak podstaw prawnych do ustalenia opłaty za usuniecie drzew nie może być utożsamiany z brakiem podstaw prawnych do naliczenia kary pieniężnej, w warunkach braku zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 83 ust 1 ustawy, usuniecie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu, a wyjątki od tej zasady zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 6 ustawy. Przepisy ustawy o ochronie przyrody ustanawiają bezwzględny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, jeżeli zostanie stwierdzony fakt usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia. Kara nie jest uznaniowa, ponadto jest również niezależna od ewentualnej winy sprawcy, dlatego organ ma obowiązek wymierzyć ją w ustawowej wysokości bez względu na motywy, nawet uzasadnione indywidualnie czy społecznie. W dniu 13 września 2013 r. B. K. złożyła skargę na decyzję z dnia 6 sierpnia 2013 r. W treści skargi wskazano, że decyzja Wójta Gminy z dnia 28 marca 2013 r. początkowo została zaskarżona wyłącznie przez B. K. z uwagi na błędne doręczenie korespondencji zawierającej decyzję R. K.. Decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r. SKO w [...] rozpoznało odwołanie B. K. i utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 89 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. uwzględniło skargę B. K. na decyzję SKO w [...] z dnia 6 sierpnia 2013 r. i umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania R. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że objęta skargą decyzja SKO w [...] z dnia 6 sierpnia 2013 r. znak [...] dotknięta jest jedną z enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a mianowicie dotyczy ona sprawy już rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną albowiem zakres podmiotowy i przedmiotowy decyzji wydanej przez SKO w [...] dnia 7 czerwca 2013 r. są tożsame i rozstrzygają tą samą kwestię. Jednakże z uwagi na okoliczność, że strona postępowania – B. K. złożyła skargę na decyzję Kolegium, organ odwoławczy działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. uwzględnił skargę w całości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania R. K.. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B. K. i R. K. zaskarżając ją w zakresie pkt II, w którym umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania R. K. i domagali się jej uchylenia w opisanym zakresie. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzja ta jest próbą naruszenia ich słusznych interesów i uprawnień wynikających z art. 16 i art. 138 K.p.a. Najpierw bowiem Kolegium rozpatrzyło odwołanie B. K. i nie zważając na fakt, że termin na złożenie odwołania przez R. K. nie upłynął utrzymało decyzję organu I instancji. Następnie do organu wpłynęło odwołanie R. K.. W międzyczasie B. K. złożyła skargę do WSA z wnioskiem o uwzględnienie skargi przez organ. Zamiast zachować się zgodnie z przepisami Kolegium oddzielnie rozpatrzyło środek odwoławczy R. K. i nie uwzględniło wniosku B. K.. Działanie takie było bezprawne. Kolegium zaniedbało sprawdzenie prawidłowości doręczenia decyzji przez organ I instancji. Skarga B. K. została przekazana do sądu, tym samym zaistniała konieczność wpłaty olbrzymiego wpisu. Kolegium wydało drugą decyzję w tej samej sprawie tym razem rozpatrując odwołanie R. K.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując, że jest ona bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na decyzję organu II instancji wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a tzw. autokontroli. Przepis ten stanowi, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z literalnej wykładni przepisu wynika, iż organ wydając decyzję w trybie autokontroli, uwzględnia skargę tj. orzeka zgodnie z żądaniem strony, która tą skargę złożyła. Organ decyzji takiej nie może wydać z urzędu lub orzec niezgodnie z intencją skarżącego. Jak zasadnie przyjmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 października 2012 r. II SA/Kr 934/12 warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (LEX nr 12355300). Nie jest więc dopuszczalne wydanie przez organ administracji II instancji decyzji z powołaniem się na przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. jeżeli nie została złożona skarga przez stronę której interes organ uwzględnia tj. orzeka zgodnie z żądaniem strony skarżącej. Przepis art. 55 § 3 p.p.s.a. nie zastępuje organom administracji innych instrumentów prawnych np. przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, ale daje im narzędzie uwzględnienia skargi kierowanej do sądu w interesie osoby, która skargę składa. Jako praktykę niedopuszczalną należy traktować, próbę wykorzystania mechanizmu tzw. autokontroli do "naprawiania" błędów jakie organ popełnił w ramach prowadzonego przez siebie postępowania, jeżeli nie prowadzi to jednocześnie do skutków o których mowa wyżej tj. do orzeczenia zgodnie z interesem osoby składającej skargę. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 października 2011 r. II GSK 2108/11 celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. (LEX nr 984626). Tymczasem w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy wydał dwie decyzje o utrzymaniu w mocy tej samej decyzji organu I instancji i po rozpoznaniu dwóch odwołani B. K. i R. K.. Po czym rozpoznając skargę B. K. uchylił decyzję wydaną z odwołania R. K. i orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ orzeczeniem tym dopuścił istotnego uchybienia, nie uwzględnił bowiem żądania składającej skargę, a jedynie doprowadził do umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez R. K.. O uwzględnienia skargi (orzeczeniu zgodnie z intencją strony) nie wspomina zresztą organ w wydanej przez siebie decyzji - kontrolowanej aktualnie przez sąd. Należy więc wywieść, iż w trybie autokontroli organ wydał decyzję celem której nie było uwzględnienie skargi – orzeczenie zgodnie interesem strony składającej skargę (organ zresztą nie wyjaśnia w czyim to interesie orzeka) ale eliminacja decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa bo w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jak mowa o tym wyżej, instytucja regulowana przepisem art. 55§ 3 p.p.s.a. nie zastępuje organom administracji przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, które to zresztą organ odwoławczy mógł z urzędu zastosować nie uciekając się wadliwego stosowania mechanizmu autokontroli. Jak mowa o tym wyżej organ nie wskakuje nawet strony na rzecz której korzystnie orzekł. Z pewnością nie jest to osoba R. K. (który zresztą jak wynika z akt postępowania skargi na decyzję z 6 sierpnia 2013 r. nie złożył) bo orzekła na jego niekorzyść wydając procesowe rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania z jego odwołania. Korzyści z zaskarżonej decyzji nie odniosła także B. K.. Z całą pewnością nie było jej intencją wyrażoną w skardze umorzenie postępowania odwoławczego zakończonej decyzją z 6 sierpnia 2013 r. a zainicjowanego odwołaniem R. K.. Intencja taka nie wynika z treści skargi, gdyż treść ta wskazuje na wadliwość procesową i merytoryczną decyzji. Wprawdzie skarżący nie formułuje żądań skargi, ale z jej treści można jasno wywieść, że domaga się eliminacji z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji a nie doprowadzenie do sytuacji, w której w obrocie prawnym jest jedna decyzja II instancyjna wydana w rozpoznaniu odwołania od decyzji 23 marca 2013 r. która to decyzja jest niekorzystna tak dla R. K. jak i składającej skargę B. K.. Korzyść jak wynika z decyzji wydanej w trybie autokontroli nie może dotyczyć organu administracji poprzez doprowadzenia do pożądanego, korzystnego dla niego stanu postępowania (eliminację popełnionych wcześniej błędów), ale musi być to korzyć wynikła dla strony skarżącej a która to korzyść sprowadza się do uwzględnienia jej żądań – uwzględnienia skargi. Wymogu tego nie spełnia zaskarżona decyzja.