I SA/Wa 835/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Małgorzata Miron Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skarg S. K. i E. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. orzekającą o zwrocie na rzecz spadkobierców S. K., nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] oraz o odmowie zwrotu działek nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przedmiotowej sprawie organy orzekały będąc związane oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1034/09 nakazującego dołączenie do akt sprawy decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1976 r. oraz ustalenie wszystkich stron postępowania. Organ odwoławczy oceniając poprawność ustalenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wskazał, iż cel ten odnosi się do konkretnej nieruchomości i to na konkretnej nieruchomości musi być rozpoczęta jego realizacja. Organ I instancji nie odniósł ustaleń decyzji lokalizacyjnej co do przewidzianego w nim celu wywłaszczenia do konkretnych części nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Nadto powołanie się na dokumenty wydane po upływie terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej ugn) jest nieprawidłowe. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie wykorzystał wszelkich dostępnych możliwości w postępowaniu dowodowym, które mogły doprowadzić do jego uzupełnienia o dokumenty, odnoszące się do ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości w terminach 7 i 10 lat. Powyższe prowadzi do konkluzji, że organ I instancji, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot działek ewidencyjnych nr [...] nie wypełnił zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 24 września 2009 r. W ww. wyroku WSA wskazał, że organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy o decyzję lokalizacyjną [..] z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...], jednoznacznie precyzującą cel wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowych działek. W tym celu, zgodnie z sugestią Sądu, organ może wystąpić np. do inwestora, Spółdzielni [...] lub innych spółdzielni, które przez wiele lat władały i gospodarowały sporymi gruntami. Organ I instancji ograniczył się natomiast jedynie do wystąpienia do [...] w celu pozyskania brakujących w postępowaniu materiałów dowodowych, pomijając możliwość wystąpienia do inwestora, Spółdzielni [...] lub innych spółdzielni władających gruntem. Poza tym, jak wykazano powyżej, organ nie ustalił precyzyjnie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na poszczególnych jej częściach. Wyniki wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2008 r., na której ustalono, że na zwracanych działkach [...] oraz oględzin nieruchomości z dnia [..] października 2011 r. przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., które wykazały, że działka nr [...] z obrębu [...] i działka nr [...] z obrębu [...] są [...] są, w obliczu niepełnego zgromadzenia i rozpoznania materiału dowodowego, niewystarczające do oceny spełnienia przesłanek, zawartych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i działka nr [...] z obrębu [...]. W pozostałej części organ wojewódzki podzielił ustalenia organu I instancji, jednak z uwagi na powyższe uchybienia uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 2. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli S. K. i E. L. W obu analogicznych skargach zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób pełny materiału dowodowego sprawy, - art. 80 w zw. z art. 75 § 1 Kpa poprzez uznanie, że dokumenty wydane po 10 latach od wydania decyzji wywłaszczeniowej w niniejszej sprawie nie mogą stanowić dowodu w sprawie, podczas gdy potwierdzają one jedynie niezrealizowanie celu wywłaszczenia - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy i niekompletne zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy poprzez uznanie, że organ nie uzupełnił materiału dowodowego o decyzję lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1976 r. – która znajduje się w katach sprawy ([...]) - art. 73 § 1 i 1a Kpa poprzez uniemożliwienie stronie postępowania zapoznania się z aktami sprawy - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn poprzez uznanie, iż powołanie się na dokumenty wydane po upływie terminów o których mowa w tym przepisach nie spełnia wymogu adekwatności w stosunku do przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości 3. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. 4. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 835/13 i I SA/Wa 836/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy ze skarg S. K. i E. L. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 835/13. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skargi są uzasadnione, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niniejszy wyrok nie przesądza jednak o tym czy sporna nieruchomość podlega zwrotowi czy też nie. 2. Wskazać, należy że instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, iż grunt może być przejęty tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zagwarantowanie prawa do zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, mają właśnie stanowić gwarancję, że nieruchomość wywłaszczona nie zostanie wykorzystana na inny cel. Dlatego też ze szczególną rozwagą organ odwoławczy powinien uchylać po raz kolejny decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ może to prowadzić do zachwiania konstytucyjnej zasady ochrony własności poprzez wieloletnie prowadzenie postępowania zwrotowego. 3. W zaskarżonej decyzji dokonano bezzasadnie absolutyzacji zasady dwuinstancyjności, co doprowadziło do uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania merytorycznej decyzji, w sytuacji kiedy materiał dowodowy w sprawie był wystarczający. 4. Przede wszystkim stan zagospodarowania nieruchomości nie jest sporny. W aktach sprawy znajduje się powołana decyzja lokalizacyjna z 1976 r. i w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego o konieczności poszukiwania tej decyzji i nie wypełnieniu wskazówek sądu administracyjnego są chybione. Nie ma potrzeby przekazywania sprawy organowi I instancji, a tylko konieczne jest zweryfikowanie czy spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 5. Błędny jest również pogląd organu o konieczności oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wyłącznie w oparciu o dokumenty wydane w ciągu 10 lat od dnia wywłaszczenia. Po pierwsze organ I instancji na podstawie dokumentów późniejszych wykazał, że cel nie został zrealizowany, a więc w tym kontekście prawidłowo organ odwołał się do dokumentów późniejszych. W szczególności powołanie się na decyzję Wiceprezydenta W. z dnia [...] maja 1991 r. o wyłączeniu spornego terenu z lokalizacji inwestycji miało na celu udowodnienie, że cel wywłaszczenia nie został w ogóle zrealizowany. 6. Za zasadne należy uznać tym samym zarzuty naruszenia art. 80 w zw. z art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Ponadto z urzędu wskazać należy na naruszenie art. 136 i 138 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie w ogóle nie było jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzję kasacyjną można wydać tylko, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. 7. Natomiast nie można podzielić w przedmiotowej sprawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, ponieważ zaskarżona decyzja ma charakter procesowy i trudno zarzucić błędne zastosowanie czy wykładnię art. 137 ust. 1 ugn, która miałaby wpływ na wynik postępowania. 8. W ponownym postępowaniu organ rozpozna sprawę merytorycznie w granicach art. 138 § 1 Kpa biorąc również pod uwagę wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Natomiast z uwagi na utratę aktualności operatu szacunkowego, w sytuacji kiedy Wojewoda zdecydowałby się utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, zwróci się do biegłego o potwierdzenie aktualności operatu względnie o jego aktualizację. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.