I OSK 2360/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. i D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 312/14 w sprawie ze skargi J.J. i D.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz J.J. i Dariusza D.J. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. i D. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta Warszawski Zachodni odmówił J. J. i D. J. zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. W. (d. ul. P.), ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...], obecnie oznaczonej jako działki ewid. nr 90 i 94 w obrębie 7-08-05, stanowiącej własność m.st. Warszawy. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał: Niniejsza sprawa była już przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 30 grudnia 1996 r., sygn. akt IV SA 852/95, zakwestionował postępowanie dowodowe, nie przesądził jednak kwestii legitymacji zwrotowej wnioskodawców. Rozpoznanie skargi dowodzi, że Sąd uznał legitymację formalną do zaskarżenia decyzji, co nie wiąże jednak w osobnej kwestii legitymacji do uzyskania zwrotu nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się dobrowolna umowa sprzedaży z dnia 25 kwietnia 1956 r., mocą której I J. – matka wnioskodawców kupiła od J. G. 1000 m2. Sformułowanie i układ treści tej umowy wskazują, że była ona nieformalna, tymczasem według art. 46 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz.U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319 ze zm.), odpowiadającego obowiązującemu dzisiaj art. 158 k.c., umowa o przeniesienie własności nieruchomości powinna być pod rygorem nieważności zawarta w formie aktu notarialnego. Skutkiem umowy poprzedniczka prawna wnioskodawców została samoistnym posiadaczem, choć później ją i męża – S. małżonków J. wpisano do KW [...] – obok 27 innych podmiotów. Z aktu notarialnego z 1972 r. – umowy darowizny na rzecz wnioskodawców – wynika, iż poprzednicy prawni – rodzice I i S. byli współuprawnieni do całej nieruchomości, opisanej w KW [...], bowiem umowa ta dotyczy udziałów we współwłasności, nie zaś sprecyzowanej terytorialnie działki. W § 7 umowy wniesiono o wpisanie do KW [...] obu obdarowanych "co do udziału 500/72676 części nieruchomości, wskutek nabycia tych części..." od rodziców. Nie ma więc mowy o wyłącznej własności działki, tym bardziej zaś działki o powierzchni 2009 m2. Odwołującym nie przysługuje prawo własności do działki, oprócz 2009 m2, czemu nie przeczy treść umowy sprzedaży z dnia 24 marca 1973 r. – zawartej przez D. J. i J. J. ze Skarbem Państwa. Nawet gdyby Skarb Państwa nie nabył własności kupionej działki, nie przywróci to własności zbywcom, jeśli – zawierając umowę – nie byli jej właścicielami. Wnioskodawcy nie nabyli prawa od rodziców, bo zawarli z osobami nieuprawnionymi rzeczowo, choć wpisanymi do księgi wieczystej, darowiznę, tj. umowę bezpłatną. Nawet nieskuteczność przewłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, nie uczyni odwołujących się właścicielami, skoro nie byli nimi, zawierając umowę sprzedaży. Skarb Państwa został właścicielem tej nieruchomości, choć zawarł umowę sprzedaży tylko z samoistnymi posiadaczami, których mylnie wziął za współwłaścicieli, a choć Państwo zawarło umowę z osobami niebędącymi właścicielami działki o pow. 2009 m2, to nabycie skutecznie chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skoro wnioskodawcy nie byli właścicielami sprzedanej Państwu działki, to również nie są poprzednimi właścicielami, o których mówi art. 136 ust. 3 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. J. i D. J., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego oraz o uznanie, że skarżący posiadają legitymację do ubiegania się o zwrot nieruchomości o powierzchni 2009 m2, sprzedanej Skarbowi Państwa dnia 24 marca 1973 r., jak również stwierdzenie, iż wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1093/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje. Sąd wskazał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 1996 r. wiąże w sprawie nie tylko odnośnie oceny prawnej, ale również ustaleń dotyczących stanu faktycznego – chyba że zostanie ustalony w oparciu o nowe dowody nowy odmienny stan faktyczny sprawy, zaś Starosta Warszawski Zachodni, jak też Wojewoda Mazowiecki w swoich orzeczeniach nie zastosowali się do wskazań wyrażonych w powołanym wyroku, dotyczących dalszego prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1190/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził: W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 1996 r. oceniał decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie oraz Wojewody Warszawskiego, wydane pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzje w niniejszej sprawie zapadły natomiast pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że nastąpiła zmiana stanu prawnego. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak w doktrynie prezentowany jest jednolity pogląd, iż w takiej sytuacji należy ponownie badać przesłanki zwrotu nieruchomości. Sąd I instancji zobligowany był odnieść się do stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, że z aktu notarialnego z dnia 24 marca 1973 r. wynika, że skarżący sprzedali przedmiotową nieruchomość jako współposiadacze samoistni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił się od dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy dawny samoistny posiadacz nieruchomości, który zawarł umowę "sprzedaży nieruchomości" w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o zwrot. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrot nieruchomości wywłaszczonej może nastąpić tylko i wyłącznie na rzecz poprzedniego właściciela. Dodatkowo art. 136 ust. 6 u.g.n. dopuszcza również zastosowanie instytucji zwrotu w odniesieniu do samoistnego posiadacza. Pozostałe osoby pozbawione praw rzeczowych lub posiadania nie są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 4 u.g.n. przez poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Tym samym z wnioskiem o zwrot nieruchomości nie może wystąpić samoistny posiadacz. Ochrona posiadania ma charakter wyłącznie roszczeń cywilnoprawnych i nie jest realizowana obecnie w ramach prawa publicznego. Okoliczność, że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczała wywłaszczenie samoistnego posiadania nie oznacza automatycznie, że wynika z tego obowiązek zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego jej posiadacza. Ustawodawca w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, zdecydował się wyłączyć posiadanie z zakresu instytucji wywłaszczenia – ograniczając tę instytucję wyłącznie do pozbawienia prawa własności i użytkowania wieczystego, a dodatkowo nie zagwarantował posiadaczom pozbawionym swych uprawnień do władania rzeczą w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. możliwości zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. J. i D. J., prawidłowo reprezentowani, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) przez niespełnienie przez WSA obowiązku określonego w art. 3 § 1 p.p.s.a. kontroli zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej i nieodniesienie się do zarzutów skargi na tę decyzję; b) WSA powołując się na zasady demokratycznego państwa prawa nie wskazał jakie zasady miały zastosowanie w niniejszej sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego: a) przez niezastosowanie w stosunku do skarżących art. 136 ust. 3 w związku z art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nieprzyzanie im legitymacji do ubiegania się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej mimo wykazania przez nich prawa współwłasności do nieruchomości, b) art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. przez uznanie, że przepisy te dopuszczały możliwość wywłaszczenia posiadaczy samoistnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy, c) art. 21 ust. l i 2 Konstytucji RP przez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie niniejszej, a tym samym, że wywłaszczenie nieruchomości przy ulicy W. odbyło się za "słusznym odszkodowaniem" i z zachowaniem ochrony własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione. W sprawie odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miała miejsce nie dlatego, iżby nie zaistniały przesłanki merytoryczne, wskazane w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale z uwagi na to, że organy odmówiły skarżącym legitymacji do domagania się zawrotu, co zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sprawa zwrotu nieruchomości przy ul. W. (d. ul. P.) była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokował 30 grudnia 1996 r., wskazując na niepełność postępowania dowodowego, ale też wyrokował 13 grudnia 2013 r., wyjaśniając, że ocena przedstawiona w wyroku z 30 grudnia 1996 r. nie mogła być wiążąca z uwagi na zmianę stanu prawnego, co jest związane z wejściem w życie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyroku z 13 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd zobligował do oceny sprawy w świetle nowych przepisów, wskazując na różnice pomiędzy ustawą o gospodarce nieruchomościami a przepisami obowiązującymi w dacie wywłaszczenia, w unormowaniu kwestii "poprzedniego właściciela". Wytyczne te są wiążące w sprawie, co oznacza, że w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami należy ocenić legitymację skarżących do występowania o zwrot nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (z decyzją o wywłaszczeniu zrównane zostało przejęcie nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – art. 216 ust. 1, co miało miejsce w sprawie). Definicję poprzedniego właściciela podaje art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, iż należy przez to rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości. Z przepisów tych wynika, że uprawnioną do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być osoba, której prawo własności zostało odjęte lub spadkobierca takiej osoby. O legitymacji zatem do wystąpienia z roszczeniem przesądza posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wywłaszczonej. Jednak na legitymację tę rzuca światło także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14, w którym Trybunał uznał, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten rozumieć zatem należy, że możliwe jest domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co do jej części, co do której służył tytuł prawnorzeczowy, której było się współwłaścicielem. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że tak organy, jak i Wojewódzki Sąd przyjęły, że skarżący byli tylko posiadaczami samoistnymi całej wywłaszczonej nieruchomości, choć dokumentacja sprawy temu przeczy. Przejęta na rzecz Państwa nieruchomość, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, miała powierzchnię 2009 m2, jednak nie cała ona była tylko w samoistnym posiadaniu skarżących. Jak z akt sprawy wynika, co do jej części poprzednicy prawni skarżących byli właścicielami o określonej części z większej całości i tę część darowali następnie skarżącym – transakcje te dokonały się aktami notarialnymi, co świadczy o prawie własności nieruchomości w określonych w tych aktach udziałach. Niezasadna była zatem odmowa zwrotu nieruchomości z uwagi na nieposiadanie tytułu własności w sytuacji, gdy co do części tytuł taki z akt sprawy wynika, a żądanie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości jest zgodne z przepisami. W ponownym postępowaniu konieczne będzie ustalenie położenia tej części działki, która stanowiła uprzednio współwłasność skarżących i zbadanie czy została ona użyta na cel wywłaszczenia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.