II SA/Ol 241/14

Dnia 25 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 roku sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją dnia 22 października 2012 r. Burmistrz Miasta O. przyznał A.J. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. w kwocie po 500 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że wnioskodawczyni spełniła warunki uprawniające do otrzymania przedmiotowego świadczenia. W dniu 19 marca 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w O., w którym podano, że postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi jest nadal bezskuteczne, a ponadto wskazano, że wierzycielka zawiadamiała Komornika pismami z dni: 23 marca 2009 r., 27 grudnia 2011 r., 16 sierpnia 2012 r. i 6 lutego 2013 r., że otrzymała od dłużnika bezpośrednio na poczet alimentów kwotę łącznie 18.000 zł. Organ pierwszej instancji powołując się na art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r. orzekł, że kwoty wypłacone w okresach zasiłkowych: 2010/2011, 2011/2012 i 2012/2013 w wysokości 11.000 zł były nienależnie pobranymi świadczeniami z funduszu alimentacyjnego i wraz z ustawowymi odsetkami podlegają potrąceniu z bieżących świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na naruszenie przepisów postępowania, w wyniku którego wnioskodawczyni pozbawiona została prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie Kolegium błędne było też zawarcie w jednej decyzji rozstrzygnięcia o uznaniu kwot za nienależne i jednoczesne orzeczenie o obowiązku ich zwrotu. Ponadto nieprawidłowo organ pierwszej instancji orzekł w tej decyzji za trzy okresy zasiłkowe, gdyż jeżeli upłynął okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, to art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie ma zastosowania. W ocenie Kolegium niezasadnie zastosowano również w stanie faktycznym sprawy art. 2 pkt 7 lit. d powołanej ustawy. Decyzją z dnia 15 lipca 2013 r. organ pierwszej instancji umorzył wszczęte z urzędu w dniu 8 lipca 2013 r. postępowanie w sprawie "świadczeń z funduszu alimentacyjnego". Burmistrz wziął bowiem pod uwagę, że wnioskodawczyni informowała komornika sądowego o otrzymywanych od ojca alimentach, co wskazywało na brak złej woli strony czy chęci wprowadzenia organu w błąd. Postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie zasiłkowym 2012/2013. Organ stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego (umorzonego decyzją z dnia 15 lipca 2013 r.) wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, to jest fakt otrzymania w 2011 r. przez wnioskodawczynię alimentów od ojca. Następnie, decyzją z dnia 30 września 2013 r. Burmistrz Miasta O., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej powoływanej jako K.p.a., uchylił własną decyzję z dnia 22 października 2012 r. w sprawie przyznania A.J. świadczeń z funduszu alimentacyjnego od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. i odmówił stronie przyznania tych świadczeń. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że stosownie do art. 2 ust. 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w skład rodziny wnioskodawczyni wchodzi ona i jej matka. Stwierdził, że miesięczny dochód rodziny w 2011 r. wyniósł 1.607,07 zł i składał się z dochodów matki strony w kwocie 1.182,80 zł, stypendium wnioskodawczyni w wysokości 132,60 zł miesięcznie oraz niezadeklarowanych alimentów w kwocie 291,67 zł miesięcznie. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 803,53 zł, a więc przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co skutkowało odmową przyznania przedmiotowego świadczenia. W złożonym odwołaniu A.J. zarzuciła, że organ pierwszej instancji błędnie wyliczył dochód na osobę w rodzinie, gdyż pominął jej urodzoną 31 marca 2011 r. córkę. Ponadto bezpodstawnie wznowił postępowanie, skoro już w dacie wydania pierwotnej decyzji dysponował informacjami o otrzymywanych przez nią alimentach. Zdaniem odwołującej się, organ na bieżąco był informowany przez komornika sądowego o uiszczanych przez jej ojca alimentach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją dnia 27 grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że Kierownik Działu Świadczeń i Obsługi MOPS w O. w lutym 2013 r. powziął informację, że w okresie otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego uprawniona otrzymywała również alimenty od ojca. Powyższe stanowiło podstawę wznowienia postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Fakt pobierania alimentów przez stronę nie był bowiem organowi znany, a miał wpływ na ustalenie dochodu wnioskodawczyni, uprawniającego do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji na sposób załatwienia sprawy. Kolegium wyjaśniło, że przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, o ile są dla sprawy istotne. Składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego strona oświadczyła, iż w 2011 r. nie uzyskała dochodu niepodlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Natomiast w sprawie wyszło na jaw, że w 2011 r. otrzymała alimenty od ojca w wysokości 3.500 zł (zgodnie z oświadczeniem strony z dnia 27 grudnia 2011 r. przedłożonym Komornikowi Sądowemu), o czym organ dowiedział się dopiero w lutym 2013 r. Organ odwoławczy wywiódł ponadto, że w skład rodziny odwołującej się nie wchodzi jej córka urodzona w "[...]" 2011 r. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 12 ustawy o świadczeniach z funduszu alimentacyjnego, rodzinę tworzy wnioskodawczyni jako osoba uprawniona i jej matka. Organ odwoławczy stwierdził, że w 2011 r. rodzina uzyskała z tytułu renty, stypendium i alimentów dochód w wysokości 19.284,83 zł, który w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 803,53 zł. Przekroczony więc został ustawowy próg dochodowy (725,00 zł), prawidłowo zatem odmówiono odwołującej się przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. W złożonej skardze A.J. zarzuciła, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania. Skarżąca podniosła, że już w grudniu 2011 r. poinformowała organ egzekucyjny o otrzymanych od zobowiązanego alimentach, a komornik winien był przekazać tę informację organowi pierwszej instancji. W ocenie skarżącej nie było więc podstaw do wznowienia postępowania, gdyż organ pierwszej instancji dysponował lub powinien był dysponować wiedzą o pozyskanych przez nią alimentach, które stanowiły składową jej dochodu. W tej sytuacji nie było podstaw do wznowienia postępowania i wydania kwestionowanej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z uwagi na podniesione w niej zarzuty. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. Podstawą wznowienia postępowania był fakt otrzymania przez skarżącą w okresie czerwiec – sierpień 2011 r. i październik – grudzień 2011 r., bezpośrednio od ojca, alimentów w łącznej kwocie 3.500 zł, o czym składając 12 września 2012 r. wniosek skarżąca nie poinformowała organu pierwszej instancji. Prawidłowo organy administracji oceniły, że powyższe stanowiło przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z cytowanego przepisu wynika, że możliwość wznowienia postępowania zaistnieje, gdy spełnione zostaną łącznie trzy warunki. Ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy muszą być "nowe", przez co należy rozumieć ich odkrycie przez organ lub ujawnienie przez stronę po raz pierwszy. Nowe okoliczności faktyczne i dowody musiały istnieć w dniu wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, lecz w tej dacie nie były znane organowi wydającemu decyzję, niezależnie od przyczyny tego stanu. Dodać należy, że nowe okoliczności i dowody muszą być istotne dla sprawy, a zatem winny dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie prawne, a w konsekwencji wpływać na zmianę treści decyzji w zasadniczych kwestiach. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca otrzymywała od ojca alimenty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, a więc okoliczność ta istniała w dniu wydania pierwotnej decyzji z 22 października 2012 r., którą przyznano skarżącej sporne świadczenia. Nie może też budzić wątpliwości, że w tej dacie powyższa okoliczność nie była znana organowi pierwszej instancji. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, informację o otrzymywanych alimentach skarżąca przekazała wyłącznie komornikowi sądowemu, mimo iż była pouczona o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o okolicznościach wpływających na prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Komornik zaś przekazał tę informację organowi pierwszej instancji dopiero przy piśmie z dnia 14 marca 2013 r., na żądanie tego organu zgłoszone w dniu 19 lutego 2013 r. Podkreślić należy, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie ma znaczenia przyczyna, dla której organ administracji nie dysponował wiedzą o istotnej dla sprawy okoliczności (dowodzie) (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 657 i powołane tam orzecznictwo). Błędne jest zatem stanowisko wyrażone w skardze o braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na to, że organ pierwszej instancji dysponował lub powinien dysponować wiedzą o otrzymaniu alimentów przez skarżącą. Niewątpliwie okoliczność otrzymywania w 2011 r. przez skarżącą alimentów jest istotna dla sprawy przyznania skarżącej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r., gdyż kwota alimentów otrzymanych przez osobę uprawnioną wpływa na wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, co z kolei bezpośrednio rzutuje na prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. We wznowionym postępowaniu organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że rodzina skarżącej uzyskała w 2011 r. dochód w wysokości 19.284,83 zł, na który składała się emerytura jej matki w kwocie 14.193,63 zł, stypendium socjalne skarżącej w kwocie 1.591,20 zł i otrzymane w tym roku alimenty w łącznej kwocie 3.500,00 zł. Błędnie jednakże przyjęto w stanie faktycznym sprawy, że w skład rodziny skarżącej nie wychodzi jej córka, urodzona "[...]" 2011 r. W zaskarżonej decyzji wywiedziono, kierując się literalną wykładnią art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, że dziecko osoby uprawnionej nie jest członkiem jego rodziny. Zgodnie z powołanym przepisem, na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów pod pojęciem "rodziny" rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25. rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się: dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego (lit. a), dziecka pozostającego w związku małżeńskim (lit. b) i rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz (lit. d). Przyznać należy, że ustawodawca w cytowanym przepisie nie wymienił wprost dziecka osoby uprawnionej jako członka jego rodziny. Powyższe nie oznacza jednakże, że ustawodawca wykluczył taką osobę z grona członków rodziny, a w konsekwencji, że zastosowana przez organy orzekające w sprawie wykładnia pojęcia "rodzina" i "dochód rodziny" były prawidłowe. Należy zauważyć, że pojęcie "rodziny" na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zostało zdefiniowane przez wyliczenie osób wchodzących w jej skład i jednocześnie przez wyłącznie osób niestanowiących tej rodziny. Składniki ustawowej definicji wskazują, że o składzie osobowym rodziny przesądza zakres faktycznych relacji zachodzących pomiędzy osobami bliskimi, ich pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym. Chodzi więc tu o rodzinę jako społeczność, w której osoba uprawniona faktycznie zamieszkuje i bytuje na co dzień, a nie o rodzinę rozumianą wyłącznie jako osoby spokrewnione. Z uwagi na powyższe członkiem rodziny uprawnionego nie jest dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, gdyż funkcjonuje ono w odrębnej "rodzinie" utworzonej wraz z opiekunem prawnym (w przypadku gdy, z różnych względów faktycznych lub prawnych, żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani). Członkiem rodziny uprawnionego nie jest również dziecko pozostające w związku małżeńskim. Utworzyło ono bowiem - przez zawarcie małżeństwa - odrębną, samodzielną rodzinę, w której stosownie do art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonkowie są obowiązani do wzajemnej pomocy oraz według swych sił i możliwości zarobkowych i majątkowych, zobowiązani są przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Funkcję alimentacyjną w tym przypadku przejmuje małżonek osoby uprawnionej, który staje się współodpowiedzialny za utrzymanie drugiego małżonka. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że brak jest podstaw, aby dziecko osoby uprawnionej, które znajduje się pod jego opieką jako rodzica i pozostaje na jego utrzymaniu, wykluczyć na gruncie omawianej ustawy z rodziny tej osoby i pomijać je przy wyliczaniu dochodu na osobę w rodzinie. Powyższa wykładnia jest zgodna z celem ustawy alimentacyjnej, wyrażonym w jej preambule, jakim jest pomoc państwa dla tych osób ubogich (w szczególności dzieci), które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego wsparcia ze strony osób, na które został nałożony w stosunku do nich obowiązek alimentacyjny. Co do zasady, osoba uprawniona nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i wymaga dostarczenia środków utrzymania, gdyż rodzice nie wypełniają ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Skoro ponadto osoba ta ma na swoim utrzymaniu własne dziecko, to tym bardziej wymaga wsparcia ze strony Państwa. Wykluczenie dziecka osoby uprawnionej z grona członków jego rodziny może - tak, jak w niniejszej sprawie (przez zwiększenie dochodu na osobę w rodzinie) - skutkować pozbawieniem tej osoby prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego tylko ze względu na posiadanie własnego dziecka. Takiej zaś przesłanki negatywnej ustawodawca obecnie nie przewiduje. Na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt K 5/10 (Dz.U. nr 229, poz. 1504), przepis art. 10 ust. 2 pkt 2 uznany został bowiem za niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 oraz w związku z art. 2 Konstytucji RP i utracił moc z dniem 6 grudnia 2010 r. Przepis ten przewidywał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona jest pełnoletnia i posiada własne dziecko. Trybunał Konstytucyjny oceniając tę przesłankę negatywną uznał za nieuzasadnione pozbawienie prawa do świadczeń alimentacyjnych osoby pełnoletniej, samotnie wychowującej dziecko, która uczy się w szkole lub szkole wyższej, znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i bezskutecznie egzekwującej zasądzone na jej rzecz alimenty od rodzica. Stwierdził, że sytuacja takiej osoby jest niewątpliwie trudniejsza, materialnie i społecznie, od sytuacji osoby uczącej się i nieposiadającej własnych dzieci. Oceniając natomiast przesłanki negatywne określone w art. 10 ust. 2 pkt 1, 3 tej ustawy Trybunał stwierdził, że ratio legis w wypadku dwóch pierwszych przesłanek polega na tym, że umieszczenie osoby ubiegającej się o świadczenie alimentacyjne w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej powoduje, że to ta instytucja (rodzina zastępcza) staje się odpowiedzialna za nieodpłatne zapewnienie osobie uprawnionej środków utrzymania. Zawarcie małżeństwa przez osobę uprawnioną (przesłanka z pkt. 3) oznacza zaś, zgodnie z art. 27 Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, że małżonkowie zakładają rodzinę. Skoro nie można być członkiem dwóch rodzin jednocześnie, to z punktu widzenia osoby zawierającej małżeństwo ustaje byt rodziny, w której posiadała ona status utrzymywanego dziecka uprawnionego do bezskutecznie egzekwowanych alimentów. Zerwaniu ulegają bowiem więzy publicznoprawnej rodziny złożonej z osoby uprawnionej i osoby zobowiązanej do uiszczania na jej rzecz alimentów. Ponadto, na mocy art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212) uchylony został, z dniem 1 stycznia 2012 r., przepis art. 2 pkt 12 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który wykluczał jako członka rodziny osoby uprawnionej "pełnoletnie dziecko posiadające dziecko". Zgodnie z wolą ustawodawcy, fakt posiadania własnego dziecka nie pociąga obecnie za sobą skutków, jakie wywołuje zawarcie małżeństwa, to jest utworzenie nowej, pełnej rodziny i w konsekwencji wykluczenie z dotychczasowej rodziny. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 pkt 5 i pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego ponownie oceni czy w sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące przyznanie skarżącej prawa do spornego świadczenia w okresie świadczeniowym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 p.p.s.a.