II OSK 2146/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 524/12 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia lokalizacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 524/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę I. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia lokalizacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 28 października 2008 r. I. R. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności "decyzji – świadectwa lokalizacyjnego ogólnego" Nr [...], wydanego przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego w dniu [...] kwietnia 1954 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności "decyzji – świadectwa lokalizacyjnego ogólnego" Nr [...]. Pismem z dnia 17 maja 2011 r. I. R. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że nie mogą podlegać stwierdzeniu nieważności czynności materialno-techniczne, ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń, jak również akty administracyjne nie mające charakteru orzeczenia administracyjnego. W ocenie organu zaświadczenie lokalizacyjne ogólne wydawane na podstawie Instrukcji Nr 92 zatwierdzonej zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr 193 z dnia 18 czerwca 1952 r. (Biuletyn Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr 27, poz. 127), zwanej dalej "Instrukcją Nr 92", nie nosi znamion decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. Dlatego też brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nieważnościowym. Ponadto organ wskazał, jakiemu celowi miała służyć lokalizacja ogólna (§ 2 Instrukcji Nr 92) oraz na jakim etapie przygotowania projektu inwestycyjnego ją uzyskiwano (§ 4 Instrukcji Nr 92). Wskazał, że żaden z przepisów Instrukcji Nr 92 nie przewidywał możliwości zaskarżenia zaświadczenia o uzgodnieniu lokalizacji ogólnej, zaś takiej podstawy nie można wywodzić z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem z 1928 roku". Organ, uwzględniając uwarunkowania historyczne obowiązujące w momencie wydawania kontrolowanego zaświadczenia lokalizacyjnego, wskazał, że pełniło ono wówczas funkcję zbliżoną do obowiązujących w aktualnym stanie prawnym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na koniec zwrócił uwagę, że Instrukcja Nr 92 nie jest "aktem tajemnym", opublikowana bowiem została przez Polskie Wydawnictwo Gospodarcze wydające Biuletyn Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego i obecnie jako akt nieobowiązujący dostępne jest w bibliotecznych zbiorach archiwalnych. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. R., domagając się uchylenia w całości zarówno decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2, 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zwanego dalej "dekretem z 1949 r."; § 20 Instrukcji Nr 92A o zasadach wyboru i trybie uzgadniania lokalizacji inwestycji będącej załącznikiem do zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr 40 z dnia 11 marca 1955 r. (Biuletyn Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr 7, poz. 24), zwanej dalej "Instrukcją Nr 92A". Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 104 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 524/12, oddalając skargę wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to czy przedmiotowe zaświadczenie ma walor aktu władztwa publicznego, rozstrzygającego, co do istoty indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu. W ocenie Sądu, przedmiotowy dokument nie mógł samodzielnie kreować praw i obowiązków względem podmiotów spoza struktury administracji, ani z jego treści nie wynika, aby stanowił orzeczenie w takim zakresie. Sąd, przywołując procedurę inwestycyjną obowiązującą w dacie wydania zaświadczenia, stwierdził, że dokument ten wyłącznie miał za zadanie określić przybliżone miejsce planowanej inwestycji. Zaświadczenie o uzgodnieniu lokalizacji ogólnej było traktowane jako część składowa projektu (§ 4 Instrukcji Nr 92) i poprzedzało uzyskanie zaświadczenia o ustaleniu lokalizacji szczegółowej – dokładnego wyznaczenia terenu, gdzie obiekt miał być realizowany. Samo używanie przez ówczesnego prawodawcę pojęcia "zaświadczenie" także nie pozwala domniemywać, że chodzi o władcze rozstrzygnięcie. Sąd wskazał, że na taką ocenę nie ma wpływu treść aktów normatywnych, co oznacza, że z ich mocy przedmiotowe zaświadczenie nie rodziło żadnych skutków prawnych z punktu widzenia praw i obowiązków stron. Mogło ewentualnie stanowić wyłącznie element dokumentacji wymaganej wewnętrznymi procedurami dla uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia. Ponadto Sąd wskazał, że z regulacji normatywnych nie wynika, aby treść zaświadczenia lokalizacyjnego – wydanego w ramach wewnętrznych procedur kompletowania dokumentacji – była normatywnie wiążąca przy orzekaniu w przedmiocie wywłaszczenie (nie wynika nawet by musiała być przedłożona – art. 13 ust. 3 dekretu z 1949 r.). W ocenie Sądu, zasadność dokonania wywłaszczenia, o ile byłaby kwestionowana przez stronę musiała być oceniana, co do meritum na etapie wywłaszczenia (w kontekście reguły prawa materialnego wskazanej w art. 4 ust. 1 dekretu z 1949 r.), a zgromadzenie określonych dokumentów i zachowanie procedur wewnętrznych strawiło wyłącznie o spełnieniu wymagań formalnych (warunki niezbędne acz nie wystarczające dla wywłaszczenia). Nie było regulacji normatywnych, z których treści wynikałoby, jakoby zaświadczenie mogło stanowić podstawę do rozporządzenia cudzą nieruchomością na określone cele. Sąd podkreślił, że z treści przedmiotowego zaświadczenia z dnia 22 kwietnia 1954 r. nie wynika również, aby stanowiło ono o określonych uprawnieniach do nieruchomości dla inwestora. Jest ono lakoniczne – nie zawiera żadnych kategorycznych twierdzeń w tym zakresie (cechy ewentualnej decyzji dorozumianej). Powyższej oceny, zdaniem Sądu, nie podważają przywoływane w skardze okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, tj. wydanie na podstawie zaświadczenia szczegółowego świadectwa lokalizacyjnego. Zaświadczenie w związku z jego treścią, jak i obowiązującymi przepisami, nie ograniczało prawa np. własności. Nie mogło skutkować zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Ponadto przedmiotowe zaświadczenie nie stanowi również postanowienia, na które służy zażalenie. Nie jest ono w szczególności opinią ani uzgodnieniem w ramach postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem określonej decyzji (w związku z treścią art. 106 § 5 i 126 K.p.a.). Sąd wskazał, że wydanie zaświadczenia nie jest wymagane w ramach regulacji normatywnych dotyczących wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia, w myśl regulacji dekretu z 1949 r. W ocenie Sądu, organ trafnie zauważa, że możliwość wniesienia zażalenia na przedmiotowe zaświadczenie nie wynika także z regulacji szczególnych np. Instrukcji nr 92 z 1952 roku, co można by uznać za regulację szczególną w stosunku do zasady z art. 141 § 1 K.p.a. Z kolei z uwagi na fakt, że jedynie odmowa wydania zaświadczenia ma formę postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.), samo zaświadczenie nie jest postawieniem, o którym mowa w art. 126 K.p.a.(rozumowanie a contrario). W ocenie Sądu, trafnie zauważa również organ administracji, że stosownej podstawy do wniesienia środków odwoławczych, gdy chodzi o świadectwo lokalizacyjne nie ma także w rozporządzeniu z 1928 roku (akt obowiązujący na dzień wydania dokumentu). Wobec wskazanych uwarunkowań Sąd stwierdził, że nie trafne są zarzuty skargi, co do naruszenia art. 104 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przedmiotowe zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną. Ponadto, jako bez znaczenia dla sprawy Sąd uznał pozostałe kwestie podniesione w skardze nie związane z oceną charakteru prawnego zaświadczenia dokonaną przez Ministra. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła I. R., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 K.p.a., polegające na przyjęciu, że przedmiotowe zaświadczenie lokalizacyjne nie jest decyzją administracyjną, gdy tymczasem w oparciu o powyższe zaświadczenie wydane zostało przez Prezydium Rady Narodowej [...] szczegółowe świadectwo lokalizacyjne Nr [...], w następstwie czego nastąpiło przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości I. R., jako osoby fizycznej, na zasadzie wywłaszczenia. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię: - art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r., polegającą na uznaniu, że przepis ten, nakładający obowiązek wezwania właściciela gruntu do odstąpienia nieruchomości wykonawcy narodowych planów gospodarczych za wskazaną cenę, gdy tymczasem wezwanie takie jest w świetle powyższego przepisu czynnością obligatoryjną, jego brak czyni przejęcie nieruchomości w trybie dekretu za bezskuteczne zaś w świetle uchwały Siedmiu Sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 (publ. w Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego rok IV Nr 5(20)/2008, str. 126), przepis ten ma charakter materialnoprawny zaś wywłaszczenie na podstawie przepisów dekretu następowało również w drodze decyzji; - art. 5 ust. 1 dekretu 1949 r., polegającą na nieuzyskaniu przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości, gdy tymczasem w odniesieniu do nieruchomości, stanowiących własność osób fizycznych, uzyskanie takiego zezwolenia, mającego cechy decyzji administracyjnej, było obligatoryjne i musiało poprzedzać wydanie świadectwa lokalizacyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie złożyła pismo procesowe z dnia 8 stycznia 2014 r. Na rozprawie z dnia 6 lutego 2014 r. adwokat A. L. oświadczył, że był pełnomocnikiem skarżącej, która zmarła, a jej spadkobiercami zostali M. R. i J. R.. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozprawę odroczył. Przy piśmie z dnia 11 lutego 2014 r. w uzupełnieniu ww. oświadczenia zostały złożone stosowne pełnomocnictwa, odpis skrócony aktu zgonu oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w W. w przedmiocie nabycia spadku po I. R.. Na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że popiera skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i musi spełniać odpowiednie wymogi konstrukcyjne (materialne) przewidziane w art. 176 p.p.s.a. w tym m.in. wymóg wyraźnego sformułowania zarzutów – przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, tak by można było określić granice rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego został błędnie oparty na art. 104 K.p.a., ponieważ bezpośrednią podstawą sprawowania kontroli działalności administracyjnej przez Sąd Administracyjny stanowiły przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu art. 104 K.p.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy zarzutu sformułowanego w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym zakresie wymagane było bowiem powiązanie tego przepisu z odpowiednimi przepisami ww. ustawy. Poza tym Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaświadczenie lokalizacyjne Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1954 r., znak: [...], nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem administracyjnym podlegającym weryfikacji w trybie nieważności postępowania. Na przyjęcie odmiennego stanowiska nie zezwalają ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy na podstawie których zostało wydane ww. zaświadczenie, tj. przepisy zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr 193 z dnia 18 czerwca 1952 r. w sprawie zasad i sposobu uzgadniania lokalizacji obiektów inwestycyjnych wydanego na podstawie § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1949 r. w sprawie zakresu działania Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (Dz. U. Nr 26, poz. 190 ze zm.). Aby w ogóle można było mówić o decyzji administracyjnej, muszą zaistnieć wszystkie elementy, o jakich stanowi art. 107 § 1 K.p.a., w tym m.in. rozstrzygnięcie wydane w konkretnej sprawie, skierowane do konkretnego podmiotu. Istotą decyzji administracyjnej jest bowiem określenie w ramach obowiązującego porządku prawnego konkretnych praw i obowiązków dla podmiotu, do którego została skierowana. Na co słusznie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, nie ma tu znaczenia nazwa wydanego aktu. Takich podstawowych wymogów nie spełnia zaświadczenie lokalizacyjne ogólne Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1954 r. W zaświadczeniu tym ww. Komisja wyraża jedynie zgodę na realizację ogólną szkoły 11-letniej dla 600 uczniów w W. Z treści ww. zaświadczenia w żaden sposób nie wynika by dotyczyło ono przeznaczenia konkretnego gruntu pod wskazaną w nim inwestycję. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie z jego treści nie da się w żaden sposób wywieść, że dotyczyło ono nieruchomości wówczas należącej do I. R.. Taką ocenę dodatkowo wzmacnia treść ww. zarządzenia Nr 193, które w załączniku będącym instrukcją o zasadach uzgadniania lokalizacji obiektów inwestycyjnych w § 2 wyraźnie stanowiło, że "lokalizacja ogólna jest to przybliżone określenie miejsca (powiat, gmina, osiedle), w którym ma być wykonany dany obiekt inwestycyjny (...)". Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowe zaświadczenie nie mogło określać konkretnej lokalizacji inwestycji, skoro lokalizacja ogólna w nim określona mogła dotyczyć tylko przybliżonego określenia miejsca, co też niewątpliwie nastąpiło przez wskazanie w niniejszej sprawie "W.". Oceny tej nie zmienia fakt, że takie zaświadczenie stanowiło podstawę do wydania zaświadczenia lokalizacyjnego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1956 r. wydanego przez Prezydium Rady Narodowej [...], w którym to właśnie dokonano określenia konkretnego miejsca lokalizacji ww. inwestycji. A zatem to określenie lokalizacji szczegółowej stanowiło podstawę do wywiedzenia w stosunku do konkretnego podmiotu praw i obowiązków w konkretnej sprawie administracyjnej. Takiego waloru nie ma jednak zaświadczenie dotyczące lokalizacji ogólnej. Wykazana powyżej ogólnikowość zaświadczenia lokalizacyjnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1954 r. oznacza też, że zaświadczenie to nie mogło stanowić podstawy do nabycia nieruchomości I. R. przez Skarb Państwa. Nie wynika bowiem z jego treści jaka konkretnie nieruchomość mogłaby zostać nabyta na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Brak zatem związku przyczynowego pomiędzy treścią ww. zaświadczenia, a dekretem z 1949 r., który posługuje się właśnie pojęciem "nieruchomości". Zgodnie zaś z wówczas obowiązującym art. 3 dekretu Rady Ministrów z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności". Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowym zaświadczeniu nie ma mowy o jakiejkolwiek nieruchomości, w tym należącej do I. R.. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 i art. 5 ust. 1 dekretu z 1949 r., nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że dla nabycia nieruchomości objętej narodowym planem gospodarczym wymagane było uzyskiwanie od Prezesa Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zgody na nabycie nieruchomości. Zgoda ta powinna być poprzedzona uzyskaniem opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej i stosownego zaświadczenia tego organu, w myśl art. 5 oraz art. 6 ust. 3 pkt 2 i 3 dekretu z 1949 r. w brzmieniu sprzed 31 stycznia 1952 r. (później w treści art. 7 ust. 3 pkt 2 i 3), oraz stosownego zezwolenia właściwego ministra (art. 6 ust. 3 pkt 1 dekretu z 1949 r. w brzmieniu sprzed 31 stycznia 1952 r. – później w treści art. 7 ust. 3 pkt 1). Ponadto na uwagę zasługuje, że stosownie do wymogów zawartych w art. 6 ust. 3 pkt 3 dekretu z 1949 r. w brzmieniu sprzed 31 stycznia 1952 r. (później w treści art. 7 ust. 3 pkt 3) tylko zaświadczenie prezydium wojewódzkiej rady narodowej, co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku, stanowiło jeden z wymaganych załączników wymaganych do wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości. Zgodnie z dekretem z 1949 r. takiej roli nie pełniło zaświadczenie o lokalizacji ogólnej wydawane przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego. Z tych względów niezrozumiałe jest opacie zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. na związku z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08. Z treści tej uchwały nie można bowiem wywieść, że zaświadczenie lokalizacyjne ogólne stanowiło podstawę do nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości I. R.. Zgodnie z tą uchwałą, nabycie nieruchomości w trybie ww. dekretu powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, po uprzednim wystosowaniu do właściciela nieruchomości wezwania do jej wydania ze wskazaniem konkretnie ustalonej ceny. Bez znaczenia jest tu powoływana w podstawie skargi kasacyjnej okoliczność, że w ww. uchwale wskazano, że art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. miał charakter materialnoprawny zaś wywłaszczenie na podstawie przepisów dekretu następowało również w drodze decyzji. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała ewentualnego związku pomiędzy treścią ww. uchwały, a charakterem zaświadczenia o lokalizacji ogólnej. Ponadto bez znaczenia jest oparcie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu z 1949 r. na stwierdzeniu, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych, uzyskanie takiego zezwolenia, mającego cechy decyzji administracyjnej, było obligatoryjne i musiało poprzedzać wydanie świadectwa lokalizacyjnego. Takie stwierdzenia strony skarżącej kasacyjnie nie uzasadnia w żaden sposób, że przedmiotowe zaświadczenie Nr [...] o lokalizacji ogólnej miało walor decyzji administracyjnej. Oczywiście w sensie faktycznym poprzedzało wydanie decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ wymagane było do wydania zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej. W takich okolicznościach nie można jednak uznać, że przedmiotowe zaświadczenie jest decyzją administracyjną lub innym aktem administracyjnym. Z tych względów, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w zaskarżonej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo umorzył postępowanie nieważnościowe z tego względu, że objęte wnioskiem nieważnościowym zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną. Stosownie zaś do treści art. 156 K.p.a. weryfikacji w trybie nieważności podlegają decyzje administracyjne, jak i inne akty administracyjne rozstrzygające o prawach i obowiązkach konkretnych podmiotów w konkretnych sprawach, którego to waloru przedmiotowe zaświadczenie nie posiada. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.