II SA/Wr 93/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2014r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie Wojewody D. z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma informującego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Sp. z o.o. w P. (dalej zwaną skarżącą, spółką lub inwestorem) jest postanowienie Nr [...] Wojewody D. (dalej zwanego także organem odwoławczym) z dnia 10 grudnia 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania spółki od pisma Prezydenta W. (dalej zwanego także organem I instancji) z dnia 24 września 2013 r., znak [...], informujące inwestora o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na nadbudowie budynku biurowo-usługowo-handlowego od strony dziedzińca przy ul. O. [...] we W.. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktyczno-prawnym: Do Urzędu Miejskiego W. w dniu 21 sierpnia 2013 r. wpłynął wniosek spółki o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, obejmującej: przebudowę budynku biurowo-usługowo-handlowego wraz z nadbudową części budynku od strony dziedzińca na kondygnacjach II, III, IV, V, VI przy ul. O. [...] we W. (działki nr [...], AM 37, obręb [...]). Pismem z dnia 3 września 2013 r. Prezydent W. wezwał inwestora do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, braków formalnych wniosku przez: 1) doprowadzenie do zgodności ze stanem prawnym nieruchomości z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia 25 października 2010 r. zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę budynku usługowo-handlowo- biurowego przy ul. O. [...] we W. (należy przedłożyć oświadczenie inwestora o zakończeniu realizacji wszystkich robót budowlanych objętych tą decyzją zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub złożyć odrębny wniosek o zmianę tej decyzji, przedkładając równocześnie do wglądu dziennik budowy), 2) przedłożenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem w kancelarii tut. Wydziału kopii pełnomocnictwa do występowania w imieniu inwestora w przedmiotowej sprawie, 3) przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prawidłowo uzupełnionego poprzez wpisanie pełnych danych identyfikujących wskazany akt notarialny, tj. gdzie i przez kogo został sporządzony. Spółka pismem z dnia 11 września 2013 r. wskazała, że odnośnie pkt 2 i 3 wezwania przedkłada wymagane dokumenty, natomiast co do pkt. 1 wezwania wyjaśniła, iż po zmianie wniosku obejmuje on jedynie nadbudowę budynku, a wobec odrębności prac polegających na przebudowie i nadbudowie brak jest podstaw do żądania złożenia wzmiankowanych w wezwaniu oświadczenia lub wniosku. Organ I instancji pismem z dnia 24 września 2013 r. stwierdził, że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawia sprawę bez rozpoznania, gdyż wg niego projekt budowlany obejmuje oprócz nadbudowy również przebudowę obiektu z uwagi na likwidację części ścian zewnętrznych i powiązanie nowopowstałych części poszczególnych kondygnacji oraz instalacji z istniejącym obiektem i jego instalacjami, co w myśl art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), dalej w skrócie jako u.p.b.) obliguje inwestora do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W odwołaniu Spółka wskazała, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych oraz jednolitego stanowiska judykatury i piśmiennictwa powyższe pismo organu I instancji z dnia 24 września 2013 r. uznać należy za decyzję administracyjną. Wyjaśniła, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a służyć ma wyłącznie usunięciu braków formalnych i nie może zmierzać do merytorycznej oceny sprawy, dlatego też, w sytuacji uzupełnienia przez spółkę braków formalnych wskazanych w pkt 2 i 3 wezwania z dnia 3 września 2013 r., brak było podstaw do pozostawienia sprawy bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż pismo organu I instancji z dnia 24 września 2013 r. zawierało w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie, jako że doprowadziło do odmowy wydania spółce jako inwestorowi pozwolenia na roboty budowlane polegające na nadbudowie przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżącej wprawdzie pismu temu nie nadano tytułu "decyzja", ani nie zawierało ono pouczenia o prawie i terminie do odwołania, jednakże w świetle zaakceptowanej przez orzecznictwo koncepcji domniemania formy decyzji administracyjnej dokument tego typu uznaje się za decyzję administracyjną, jeżeli tylko kompetencja danego organu do wydania takiego aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości, a sam dokument spełnia następujące minimalne formalne kryteria uznania za decyzję administracyjną: oznaczono w nim organ, wskazano adresata oraz zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Spółka wskazała nadto, że powyższe merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji ocenić należy jako błędne, ponieważ opisywane przez ten organ prace polegające na likwidacji części ścian zewnętrznych oraz fakt powiązania nowopowstałych części poszczególnych kondygnacji i instalacji z istniejącym obiektem oraz jego instalacjami są przecież immanentnie związane z każdą nadbudową istniejącego budynku i tak też właśnie zostały zakwalifikowane przez projektanta. W żaden sposób nie zostało wyjaśnione dlaczego według organu prace tego typu miałyby zostać uznawane jednocześnie jako przebudowa, a nie odrębne zamierzenie inwestycyjne objęte osobnym pozwoleniem na budowę. Spółka przypomniała również, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, bowiem zgodnie z jednoznacznie brzmiącym art. 35 ust. 4 u.p.b. w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tejże ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazanym powyżej postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r., na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 u.p.b., stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu podniesiono, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (decyzji administracyjnej) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie istnieje w sensie prawnym - tzn.: nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze podmiotowym zachodzi w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Zdaniem organu odwoławczego przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organu drugiej instancji powinny koncentrować się na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Rozpoznanie przez organ drugiej instancji niedopuszczalnego środka odwoławczego oznaczałoby, że orzeczenie organu odwoławczego zostałoby wydane bez podstawy prawnej, przez co zachodziłaby przesłanka stwierdzenia jego nieważności, określona wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda D. wobec powyższego stanu faktycznego i prawnego stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek niedopuszczalności odwołania ze względów przedmiotowych. W obrocie prawnym nie znajduje się bowiem decyzja, która mogłaby zostać zaskarżona, ponieważ wniosek spółki o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, obejmującej: przebudowę budynku biurowo-usługowo-handlowego wraz z nadbudową części budynku od strony dziedzińca na kondygnacjach II, III, IV, V, VI przy ul. O. [...] we W. (działki nr [...], AM 37, obręb [...]) został pozostawiony bez rozpoznania przez Prezydenta W.. W ocenie organu odwoławczego pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza nierozpatrzenie tego wniosku i niepodejmowanie przez organ żadnych następnych czynności w przedmiotowej sprawie. Zwrócono jednocześnie uwagę, iż w sytuacji, gdy organ winien podjąć jakieś czynności administracyjne (np. wydać decyzję administracyjną) i tego nie czyni to pozostaje on w bezczynności, na co w myśl art. 37 k.p.a. służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła przede wszystkim nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz nierozpoznanie istoty sprawy. Uzasadniając skargę wskazano, iż organ II instancji, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, w żaden sposób nie odniósł się do argumentów znajdujących się w uzasadnieniu odwołania, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skoro pismo organu I instancji z dnia 24 września 2013 r. nie zostało zatytułowane "decyzja" i w pierwszym akapicie informowało inwestora o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, to brak było decyzji, od której można by wnieść skutecznie odwołanie. Skarżąca podtrzymała swoją argumentację, że pismo Prezydenta W. było w istocie decyzją administracyjną z uwagi na zawarte w nim merytoryczne rozstrzygniecie, t.j. stwierdzenie, że w ocenie organu I instancji projekt obejmował również przebudowę, co miałoby obligować inwestora do uzyskania decyzji o zmianie wcześniejszego pozwolenia na przebudowę obiektu, a tym samym przedmiotowe pismo doprowadziło do odmowy wydania pozwolenia na nadbudowę z przyczyn merytorycznych. Podniesiono również, iż decyzja ta była zresztą błędna merytorycznie, gdyż, jak wskazano w odwołaniu, opisywane przez organ I instancji prace polegające na likwidacji części ścian zewnętrznych oraz fakt powiązania nowopowstałych części poszczególnych kondygnacji i instalacji z istniejącym obiektem oraz jego instalacjami są naturalnie związane z każdą nadbudową istniejącego budynku i tak też właśnie zostały zakwalifikowane przez projektanta. Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, że wobec stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych (braku przedmiotu zaskarżenia) organ odwoławczy nie mógł rozpatrzyć merytorycznych kwestii, podjętych w odwołaniu i odnoszących się do "nieistniejącego" rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną (analogicznie i postanowieniem ostatecznym) z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia), sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad rozstrzygnięcia może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji lub postanowienia. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Uwzględniając powyższe należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zatem skarga była nieuzasadniona i podlegała oddaleniu. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które zapadło we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym. Organ odwoławczy musi bowiem w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. W rozpoznawanej sprawie pierwsza faza badania przez organ odwoławczy wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie, a tym samym i nie przystąpiono do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji (tak np.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Nie budzi wątpliwości tut. Sądu, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął w niniejszym postępowaniu, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania, jednakże powszechni w chwili obecnej przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jest to czynność materialno-techniczna, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (tak np. w wyrokach NSA z dnia 24 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 842/12 i z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2266/11). Skoro zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczą nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia, co w konsekwencji powoduje, że organ odwoławczy był zobowiązany do zastosowania art. 134 k.p.a. Nie można bowiem zapominać, że stosownie do art. 127 k.p.a. prawo do odwołania służy od decyzji, zaś w myśl art. 141 k.p.a. prawo do zażalenia służy na postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. W tym stanie prawnym nie budzi zatem wątpliwości, iż konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Kończąc rozważania należy wyraźnie przychylić się do stanowiska Wojewody D., iż kwestionowane pismo organu l instancji z dnia 24 września 2013r. nie jest decyzją administracyjną, lecz zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. W treści tego pisma, które ma niewątpliwie charakter materialno-techniczny, trudno doszukać się walorów decyzji, skoro nie konkretyzuje ono żadnego stosunku administracyjnoprawnego, ani też nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. Pismo organu I instancji z dnia 24 września 2013 r. wskazywało jedynie na niemożność przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku spółki o wydanie pozwolenia na nadbudowę budynku. Niezaskarżalność takiej czynności materialno-technicznej, a w zasadzie pisma informującego o takiej czynności, oznacza brak możliwości złożenia odwołania, a tym samym i uzasadnia wydanie, opartego na przepisie art. 134 k.p.a., rozstrzygnięcia o niedopuszczalności takiego odwołania. Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.