VIII SAB/Wa 88/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi [...] w W. na bezczynność Dyrektora Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów do rozpoznania punktu 3 i 4 b) wniosku [...] w W. z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ [...] w W. (dalej: "skarżąca" lub "RSK") pismem z [...] września 2013 r., znak: [...], przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się do Centrum Edukacji Zawodowej Resortu [...] (dalej: "CEZRF" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej: - dokumentu "System szkoleń w administracji skarbowej" (punkt 2 wniosku); - czy CEZRF posiada dane, kto jest trenerem wewnętrznym administracji skarbowej, ilu ich jest, z jakich urzędów, w jakim zakresie, jakie stanowiska zajmują? Jeżeli tak, poprosiła o przekazanie tych danych (punkt 3 wniosku); - danych dotyczących e-szkoleniowców (punkt 4 wniosku): zasad wyznaczania osób pełniących role e-szkoleniowców, listy e-szkoleniowców wraz zakresem ich obowiązków, czy e-szkoleniowcy pobierają za swoje usługi wynagrodzenie? Jeżeli tak, na jakich zasadach? Dyrektor CEZRF w piśmie z [...] września 2013 r. udzielił odpowiedzi, że "System szkolenia w administracji skarbowej" został udostępniony jednostkom resoru finansów za pośrednictwem strony intranetowej, ponieważ jest dokumentem wewnętrznym, który na każdej stronie nosi adnotację: "Wyłącznie do użytku wewnętrznego w jednostkach organizacyjnych resortu finansów". Nie jest więc dokumentem urzędowym, nie posiada waloru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokument ten zawiera klasyfikację szkoleń wraz z tematami i programami szkoleń w poszczególnych kategoriach, zasady planowania i organizowania szkoleń, zasady dotyczące trenerów wewnętrznych administracji skarbowej oraz opis wymogów sprawozdawczych w zakresie działalności szkoleniowej. Odnośnie trenerów wewnętrznych administracji skarbowej organ wyjaśnił, że są to pracownicy poszczególnych jednostek organizacyjnych resortu finansów. Nadzór nad trenerami wewnętrznymi administracji skarbowej należy do zadań Wydziału Rozwoju Zawodowego Biura Dyrektora Generalnego Ministerstwa [...], w związku z czym CEZRF nie jest uprawnione do przekazywania jakichkolwiek informacji w tym zakresie. W CEZRF pracuje dwóch specjalistów ds. szkoleń e-learningowych, którzy pełnią także rolę e-szkoleniowca w zakresie kursów e-learningowych odbywanych przez pracowników CEZRF. Za te czynności nie otrzymują dodatkowego wynagrodzenia. CEZRF nie posiada informacji na temat zasad wyznaczania i wynagradzania oraz zakresu obowiązków osób zajmujących się e-szkoleniami w poszczególnych jednostkach organizacyjnych resortu finansów. Pismem z [...] listopada 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność CEZRF w rozpatrzeniu punktów 2, 3 i 4 a-b wniosku z [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i d), art. 6 ust.1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, dalej jako "u.d.i.p."). Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie przez Sąd organu do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku w pkt 2, 3 i 4 a-b; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że Dyrektor CEZRF w piśmie z dnia [...] września 2013 r. udzielił wymijających odpowiedzi, nie udostępniając żądanej informacji. Do dnia niniejszej skargi organ nie wydał też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Żądane dane stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, a CEZRF jako jednostka budżetowa powołana przez Ministra Finansów jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, finansowanym ze środków publicznych, szkolącym pracowników administracji rządowej. Zdaniem skarżącej każdy ma prawo wiedzieć jaką treść posiada opracowanie dotyczące systemu szkoleń w administracji skarbowej, która nie ma statusu służby specjalnej, kto posiada uprawnienia do prowadzenia szkoleń, w jakim zakresie może szkolić, jakie zajmuje stanowisko. Zgodnie ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany w żaden sposób nie załatwił więc skierowanego do niego wniosku. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2003 r., sygn. II SA 837/03, zgodnie z którym ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] marca 2014 r. Sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") dowód uzupełniający z dokumentu "System szkoleń w administracji skarbowej", który to dokument został udostępniony przez pełnomocnika organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przy czym wyjaśnić należy, że skarga na bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. nie przysługuje, gdy przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej lub gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji wyda decyzję o odmowie jej udostępnienia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Sporne w niniejszej sprawie jest czy żądanie przez skarżącą informacji dotyczącej udostępnienia dokumentu "System szkoleń w administracji skarbowej" (punkt 2 wniosku) stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Nie jest zaś w zasadzie sporne, że informację taką stanowią dane dotyczące trenerów wewnętrznych administracji skarbowej (punkt 3 wniosku); dane dotyczące e-szkoleniowców, tj. zasad wyznaczania osób pełniących role e-szkoleniowców (punkt 4a wniosku), listy e-szkoleniowców wraz zakresem ich obowiązków (punkt 4 b wniosku) Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. Zauważyć należy, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma szeroki charakter. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r.: II SA 181/02 i II SA 1956/02; wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodzić się należy ze skarżącą, że ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji, jest dostęp do informacji, a wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, zaś wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu informacje o których mowa w punktach 3 i 4 wniosku skarżącej z dnia [...] września 2013 r. stanowią informację, o której mowa art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacji takiej nie stanowi jednak żądanie z punktu 2 wniosku skarżącej dotyczące udostępnienia dokumentu "System szkoleń w administracji skarbowej". Sąd, w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, niezbędnych do jej rozstrzygnięcia, przeprowadził dowód uzupełniający z przedmiotowego dokumentu i uznał, że jest to dokument wewnętrzny. Za powyższym przemawia już chociażby fakt, że na każdej stronie tego dokumentu znajduje się adnotacja "Wyłącznie do użytku wewnętrznego w jednostkach organizacyjnych resortu finansów". Nie stanowi on więc dokumentu urzędowego, który to podlegałby udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Dokument ten, tak jak podnosi organ zawiera klasyfikację szkoleń wraz z tematami i programami szkoleń w poszczególnych kategoriach, zasady planowania i organizowania szkoleń, zasady dotyczące trenerów wewnętrznych administracji skarbowej oraz opis wymogów sprawozdawczych w zakresie działalności szkoleniowej. Zauważyć należy, że dokument wewnętrzny ma zazwyczaj charakter roboczy, a jako taki może podlegać częstym zmianom. Jak wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl. oraz z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.) dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. W ocenie Sądu organ w wystarczający sposób udzielił skarżącej odpowiedzi na punkt 4 a) jej wniosku. Organ wyjaśnił bowiem, że nie posiada informacji na temat zasad wyznaczania i wynagradzania oraz zakresu obowiązków osób zajmujących się e-szkoleniami w poszczególnych jednostkach organizacyjnych resortu finansów. Sąd nie ma zaś podstaw do kwestionowania prawdziwości tego wyjaśnienia organu. W związku z powyższym, uznać należy, że skarga skarżącej na bezczynność organu w zakresie punktu 2 i 4a wniosku nie jest zasadna, a jako taka w tym zakresie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Za zasadną należy uznać jednak skargę skarżącej co do bezczynności organu w zakresie punktu 3 i punktu 4 b) wniosku z dnia [...] września 2013 r. Odnośnie bowiem trenerów wewnętrznych administracji skarbowej organ wyjaśnił, że są to pracownicy poszczególnych jednostek organizacyjnych resortu finansów. Zdaniem CEZRF skoro nadzór nad trenerami wewnętrznymi administracji skarbowej należy do zadań Wydziału Rozwoju Zawodowego Biura Dyrektora Generalnego Ministerstwa [...], nie jest ono uprawnione do przekazywania jakichkolwiek informacji w tym zakresie. Organ nie wyjaśnił więc, że nie posiada takich informacji, a jedynie, że nie jest uprawniony do ich przekazywania. Zdaniem Sądu skoro podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, takie informacje posiada, to winien je jednak udostępnić. Organ nie udostępnił też skarżącej, zgodnie z jej żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] września 2013 r. listy e-szkoleniowców. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dyrektor CEZRF jest zaś podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej - wykonuje bowiem zadania publiczne finansowane ze środków publicznych, które polegają na szkoleniu pracowników administracji rządowej. W związku z powyższym Dyrektor CERZF winien załatwić wniosek skarżącej w trybie przepisów u.d.i.p., tj. udzielić w całości żądanych w punkcie 3 i punkcie 4 b) wniosku z [...] września 2013 r. informacji publicznych. Skoro zaś tego nie uczynił, to zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za zasadne. Podmiot zobowiązany w żaden bowiem przewidziany u.d.i.p. sposób nie załatwił tej części wniosku skarżącej. W tym zakresie organ pozostaje więc w bezczynności. Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, gdyż wynika z jego błędnego przekonania o udzieleniu wyczerpującej informacji. Sąd nie dopatrzył się wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną w sprawie niniejszej przez Sąd oraz rozpoznać wniosek skarżącej z [...] września 2013 r. w trybie przepisów u.d.i.p., czyli obowiązany będzie udzielić skarżącej wnioskowanych informacji o których mowa w punkcie 3 i punkcie 4 b) jej wniosku. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, zaliczając do zwróconych kosztów sądowych uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.