I OSK 1764/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Hodowców Koni Pełnej Krwi Angielskiej z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 180/14 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Hodowców Koni Pełnej Krwi Angielskiej z siedzibą w Ł. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia na rzecz Polskiego Związku Hodowców Koni Pełnej Krwi Angielskiej z siedzibą w Ł. od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 180/14 oddalił skargę Polskiego Związku Hodowców Koni Pełnej Krwi Angielskiej z siedzibą w Ł. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia prawa. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Z uwagi na upływającą dnia 28 maja 2013 r. kadencję członków Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych (PKWK) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wybrał 25 członków Rady na lata 2013-2017. Wśród wybranych na kadencję 2013-2017 członków Rady, pięć osób to przedstawiciele Polskiego Związku Hodowców Koni Pełnej Krwi Angielskiej (dalej: "Związek", "skarżący"). Pismami z dnia 27 maja 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał 25 aktów powołań na członków Rady PKWK na lata 2013-2017, które zostały wręczone 4 czerwca 2013 r. powołanym osobom, w tym członkom reprezentującym Związek. W dniu 28 maja 2013 r. na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zamieszczona została informacja o nowym składzie Rady PKWK oraz o terminie spotkania inauguracyjnego, na którym członkom Rady zostaną wręczone pisemne akty powołań. Pismem z dnia 31 lipca 2013 r. Związek wezwał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z wyborem członków Rady PKWK oraz wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia ww. wezwania. Zdaniem skarżącego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wyborze członków Rady PKWK na kadencję 2013-2017 naruszył art. 8 ust. 1 ustawy z 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (Dz. U. Nr 11, poz. 86, z późn. zm.). Pismem z 5 września 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwał Związek do usunięcia, w terminie 7 dni, braku formalnego wniosku poprzez wskazanie okoliczności uprawdopodobniających, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy Związku oraz o wskazanie wszelkich okoliczności pozwalających ocenić, czy nie uchybiono terminowi na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na wezwanie skarżący stwierdził, że termin na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie rozpoczął biegu, bowiem Związek nie został formalnie powiadomiony o wyborze nowych członków Rady PKWK. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. odmówił Związkowi przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ podał, że Związek nie spełnił warunków przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż nie usunął braków formalnych wniosku z 31 lipca 2013 r. Wnioskiem z 22 października 2013 r. Związek zwrócił się o ponowne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając naruszenie art. 9 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 14 § 1 w zw. z art. 28 i art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze. zm. – dalej: "p.p.s.a."). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2013 r. Wyjaśnił, że co do zasady możliwe jest przywrócenie terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. na podstawie przepisów k.p.a. Podtrzymał ustalenie, że Związek wniósł wezwanie z uchybieniem terminu czternastodniowego i mimo kolejnych wezwań nie wskazał okoliczności uprawdopodobniających, że uchybienie nastąpiło bez jego winy oraz okoliczności pozwalających ocenić czy nie uchybiono terminowi na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu. Zatem organ przyjął, że we wniosku z 31 lipca 2013 r. brakowało uprawdopodobnienia braku winy Strony uchybienia terminowi. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona przez Związek, który zarzucił naruszenie art. 9 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 14 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 52 § 3 p.p.s.a., art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nawet gdyby przyjąć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone po terminie to i tak brak jest podstaw do uznania, że zdarzenie nastąpiło z winy Związku. Zatem termin do wniesienia wezwania powinien zostać przywrócony. Związek miał bowiem prawo polegać na przepisach postępowania administracyjnego i oczekiwać, że rozstrzygnięcie w sprawie powołania poszczególnych kandydatów zostanie mu doręczone na piśmie. Wskazano, że skarżący złożył wezwanie w momencie, w którym w wyniku upływu czasu stało się jasne, iż Minister Rolnictwa nie zamierza dokonać stosownego doręczenia. Podniesiono, że fakt ogłoszenia na stronie internetowej o dokonaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie powołania członków Rady nie może zastępować obowiązku pisemnego poinformowania uczestników postępowania o tym rozstrzygnięciu, w tym o prawnych możliwościach jego kwestionowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 52 § 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że jest on bezzasadny. Postępowanie mające na celu wybór członków Rady PKWK na kadencję 2013-2017 zakończyło się wydaniem 25 aktów powołań na członków Rady PKWK. Z 11 zaproponowanych przez skarżącego kandydatów, 5 zostało wybranych na członków Rady PKWK na kadencję 2013-2017 i w dniu 4 czerwca 2013 r. osobiście odebrało akty powołań z 27 maja 2013 r. Wśród tych osób byli też członkowie Zarządu Związku. Sąd podkreślił, że Związek brał udział w procedurze wyboru członków Rady PKWK. W dniu 9 kwietnia 2013 r. na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 28 maja 2013 r. ukazała się informacja o nowym składzie Rady PKWK na kadencję 2013-2017. Sąd I instancji zaznaczył, że organ przyjął korzystniejsze dla skarżącego ustalenie, że najpóźniej 4 czerwca 2013 r. powziął informację o powołaniu członków Rady PKWK. W tym dniu 5 członków Związku (w tym również z Zarządu) osobiście odebrało akty powołań z 27 maja 2013 r. Zdaniem Sądu tę datę należy uznać za dzień, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu określonej czynności – powołanie nowych członków Rady PKWK. Sąd I instancji stwierdził, że w związku z tym, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 31 lipca 2013 r. skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostało nadane 4 sierpnia 2013 r., czyli po dwóch miesiącach od dnia, w którym Związek dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o powołaniu członków Rady, to czternastodniowy termin na złożenie wezwania nie został zachowany. Zdaniem Sądu organ zasadnie przyjął zarówno okoliczność, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 31 lipca 2013 r. zostało złożone po upływie terminu, jak również okoliczność, że związek nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Polski Związek Hodowców Koni Pełnej Krwi Angielskiej, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 52 § 3 p.p.s.a., przez błędne uznanie, że czternastodniowy termin na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem aktów powołania członków Rady Polskiego Związku Klubu Wyścigów Konnych rozpoczął bieg względem Związku najpóźniej w dniu 4 czerwca 2013 r., kiedy pięciu członków Związku odebrało akty powołania, podczas gdy termin ten nie rozpoczął nigdy biegu ponieważ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien był doręczyć skarżącemu wydane rozstrzygnięcie, czego nie uczynił, a wspomniany termin mógł rozpocząć bieg dopiero w chwili doręczenia – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Związek brał udział w procedurze wyboru członków Rady PKWK, albowiem otrzymał pisemną informację o wszczęciu postępowania kwalifikacyjnego przez Ministra i również na piśmie zgłosił do tego postępowania swoich kandydatów. W tej sytuacji wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, że Związek nie miał tytułu do otrzymania pisemnego rozstrzygnięcia odnośnie zgłoszonych kandydatur i skutecznie powziął wiadomość o rozstrzygnięciu z mediów lub od swoich członków. Skarżący podkreślił, że zasada pisemności dotyczy wszystkich stadiów postępowania administracyjnego. Związek zaś był stroną postępowania, co organ potwierdza, prowadząc argumentację w zakresie art. 9 i 28 k.p.a. Oznacza to, że Związek był uprawniony do otrzymania na piśmie rozstrzygnięcia Ministra w przedmiocie kandydatów zgłoszonych do postępowania kwalifikacyjnego na członków Rady. Zdaniem skarżącego zwrot zawarty w art. 52 § 3 p.p.s.a. "w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności" należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten nie zwalnia organu z obowiązku pisemnego poinformowania strony o dokonanym rozstrzygnięciu. Wskazano, że w przypadku rozstrzygnięć doręczanych stronom na piśmie termin ten należy liczyć od dnia dokonania doręczenia. Przepis art.52 § 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że termin 14 dni w niniejszej sprawie nie rozpoczął biegu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że skoro strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, to znaczy, że uznała, iż uchybiła terminowi. Natomiast skarżący kasacyjnie z jednej strony kwestionuje ustalenia faktyczne, tj. kiedy miałby upłynąć termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (a zatem skarżący twierdzi, że termin upłynął), a z drugiej twierdzi, że termin ten w ogóle nie zaczął biec, co jest twierdzeniem wewnętrznie sprzecznym. Wskazano ponadto, że jeżeli – jak twierdzi skarżący – termin w ogóle nie zaczął biec, to skarżący w ogóle nie może wezwać organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 p.p.s.a., polegające na uchyleniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i przy braku przesłanek nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przyjął przepis art. 189 p.p.s.a. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji było postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a., polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to winno mieć miejsce w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, jest bowiem zasadą, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi zatem surogat środka odwoławczego, którego zastosowanie jest niezbędne do uruchomienia kontroli sądowej wówczas, gdy prawo nie przewiduje zwykłych środków odwoławczych. Ta argumentacja stała się podstawą do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 7 sędziów NSA z 14 marca 2011 r., sygn. I FPS 5/10, że czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. jest terminem prawa procesowego. W konsekwencji termin ten podlegać może przywróceniu na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji, a postanowienie o odmowie podlega zażaleniu (art. 59 § 1 k.p.a.). Inna jednak reguła ma zastosowanie do przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia – odwołania lub zażalenia. W takim przypadku, zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia środka odwoławczego postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Wobec ostateczności tego postanowienia, nie służy na nie zażalenie. Postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. podlega skardze do sądu administracyjnego. Regulacja ta ma zastosowanie także w stosunku do odmowy przywrócenia terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., a to ze względu na charakter tego wezwania jako surogatu środka zaskarżenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Go 734/13 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1110/13). Oznacza to, że ostateczny charakter miało postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 10 października 2013 r. Wadliwie organ pouczył stronę o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wydane w jego konsekwencji postanowienie z 13 listopada 2013 r. narusza art. 59 § 2 k.p.a. i w postępowaniu przez Sądem I instancji powinna zostać stwierdzona jego nieważność. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego winno stać się ostateczne postanowienie z 10 października 2013 r. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł przy przyjęciu założenia, że przedmiotem kontroli mogło być ostateczne postanowienie z [...] października 2013 r. o odmowie przywrócenia terminu. Skarga do sądu administracyjnego winna być jednak wniesiona w terminie 30 dni od daty jego doręczenia stronie. Termin ten nie został zachowany, wobec czego skarga winna była zostać przez Sąd I instancji odrzucona jako wniesiona po terminie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co stanowiło podstawę do zastosowania przez NSA przepisu art. 189 p.p.s.a. Przy stwierdzeniu nieważności postanowienia z 13 listopada 2013 r., poprzedzające je postanowienie z 10 października nie mogło być przedmiotem weryfikacji wojewódzkiego sądu administracyjnego, ze względu na kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi. Sytuacja procesowa wywołana niniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego także prowadzi do rezultatu, w którym wydane postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu pozostają w obrocie prawnym, natomiast postanowienie o odrzuceniu skargi nie rodzi stanu sprawy osądzonej. W tych okolicznościach Związek jest uprawniony do ewentualnego złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra z 10 października 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia takiej skargi, albowiem wadliwe pouczenie o środkach zaskarżenia zawarte w tym postanowieniu nie może rodzić dla strony negatywnych konsekwencji. Początek biegu terminu do złożenia takiego wniosku należy liczyć od daty doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem wydanego w niniejszej sprawie. Zastosowanie winien znaleźć także przepis art. 87 § 5 p.p.s.a. z przyjęciem spełnienia przesłanki w nim wyrażonej. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w sprawie w wyniku ewentualnie wniesionej skargi, na podstawie art. 135 p.p.s.a. winien objąć rozpoznaniem także postanowienie Ministra z 13 listopada 2013 r. zapadłe w wyniku ponownego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu i stwierdzić jego nieważność jako rażąco naruszającego art. 59 § 2 k.p.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi podlega uzupełnieniu na wniosek złożony w terminie określonym w art. 157 § 1 p.p.s.a.