II SAB/Wa 589/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji W. S. A. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji W. S. A. do rozpatrzenia pkt 2, 3, 4, 5 wniosku skarżącego E. M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji W. S. A. na rzecz skarżącego E. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] sierpnia 2012 r., uzupełnionym wnioskiem z [...] sierpnia 2012 r., E. M., dalej jako skarżący domagał się od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. udostępnienia: 1. dokumentu Biura Infrastruktury Urzędu Miasta [...] stanowiącego zgłoszenie zadania inwestycyjnego "Budowa kanału ściekowego w ul. [...]", 2. dokumentacji zawierającej uzasadnienie przeprowadzenia [...] maja 2012 r. inspekcji istniejącego kanału ściekowego w ul. [...] na określonym w nim odcinku, sporządzonej w jej wyniku ekspertyzy oraz kosztów przeprowadzenia inspekcji i sporządzenia ekspertyzy, 3. dokumentacji zawierającej uzasadnienie przeprowadzenia [...] maja 2012 r. inspekcji istniejącego kanału ściekowego w ul. [...] na określonym w nim odcinku, sporządzonej w jej wyniku ekspertyzy oraz kosztów tej inspekcji i ekspertyzy, 4. uchwały Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] nr [...] z [...] marca 2012 r., 5. dokumentacji zawierającej określenie kwot przeznaczonych na sfinansowanie inwestycji budowy kanału ściekowego w ul. [...]. W odpowiedzi z [...] września 2012 r. udostępniono skarżącemu pismo, o którym mowa w punkcie 1 wniosku, zaś co do punktu 5 stwierdzono, że żądane informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa i nie mogą być udostępnione. W piśmie z [...] września 2012 r. odmówiono uwzględnienia żądania zawartego w punkcie 4 wniosku. Co do punktów 2 i 3 powyższego wniosku organ się nie ustosunkował w żaden sposób. Pismem z 2 października 2012 r. E. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność wspomnianej Spółki w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] sierpnia 2012 r. Zarzucono w niej naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez nieudostępnienie danych objętych punktami 2-5 wniosku i brak rozpatrzenia żądania, nadto art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 tej ustawy poprzez nieudostępnienie informacji żądanej w punkcie 5 i bezzasadne uznanie, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa, art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 tej ustawy i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie uchwały, o jakiej mowa w punkcie 4 wniosku wskutek uznania, że nie stanowi ona informacji publicznej, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy poprzez brak udzielenia informacji publicznej i wydania decyzji w tej materii, art. 10 ust. 1 tej ustawy poprzez nieuprawnione odesłanie do instrukcji zawartej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie w zakresie bezczynności dotyczącej punktów 1, 4, 5 wniosku skarżącego, albowiem dowodził załatwienia żądania co do punktów 4 i 5 poprzez wydanie decyzji odmownej, a odnośnie punktu 1 poprzez jego uwzględnienie. Natomiast w zakresie punktów 2 i 3 wniosku z [...] sierpnia 2012 r. domagał się umorzenia postępowania, z powodu udostępnienia żądanych danych po wniesieniu skargi, zatem z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Wyrokiem z 20 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. do rozpoznania pkt 2, 3, 4, 5 wniosku E. M. z [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, dysponuje majątkiem publicznym, gdyż jedynym udziałowcem spółki jest Miasto [...], przeto jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nadto w ocenie Sądu przedmiotowe dane stanowią informację publiczną, albowiem odnoszą się do majątku podmiotu realizującego zadania publiczne i także obejmują dokumentację urzędową. W jego przekonaniu tylko punkt 1 wniosku inicjującego postępowanie został załatwiony, gdyż pismem z [...] września 2012 r. doręczono skarżącemu kopię dokumentu żądanego przezeń. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że w tym zakresie skargę należało oddalić. Natomiast co do punktów 2 i 3, Sąd nie podzielił stanowiska organu, że informacje w nich żądane zostały udostępnione przy piśmie z [...] października 2012 r. Z treści tych dokumentów nie wynika bowiem aby w jakimkolwiek stopniu nawiązywały do ekspertyz i wskazywały na poniesione koszty w związku z inspekcjami i ekspertyzami, o jakich mowa we wniosku z [...] sierpnia 2012 r. Odnośnie punktów 4 i 5 tego wniosku, to zdaniem Sądu I instancji pisma z [...] września 2012 r. i z [...] września 2012 r. nie stanowią decyzji administracyjnych. Nie zawierają minimalnych składników takiego aktu, nadto nie zostały podpisane przez właściwe osoby, skoro do reprezentowania Spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu lub jednego łącznie z prokurentem, a pisma podpisano jednoosobowo i to przez nieuprawnione osoby. Dlatego uznał bezczynność organu, przy czym z uwagi na podejmowane działania, nie ocenił jej jako rażąco naruszającej prawo. W podstawie prawnej orzeczenia przywołał art. 149 § 1, art. 151, art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A., zaskarżając go w punktach 1 i 4, i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: ‒ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, uniemożliwiające kontrolę kasacyjną wyroku – w zakresie orzeczenia dotyczącego bezczynności organu co do punktów 2 i 3 wniosku skarżącego, ‒ art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organ pozostawał w bezczynności, bo w zakresie punktów 4 i 5 wniosku skarżącego nie wydał decyzji administracyjnych, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy, Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie tego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 sierpnia 2013 r. uchylił punkt 1, 3 i 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że Sąd I instancji poczynił ustalenia faktyczne i rozważania prawne na podstawie dokumentów, których brak jest w aktach i z którymi Sąd orzekający się nie zapoznał. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno w aktach administracyjnych, jak i sądowych, brak jest dokumentów, jakie Sąd I instancji opisał w kontekście załatwienia (niezałatwienia) żądania zawartego w punktach 2, 3, 4 i 5 wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2012 r. Nie ma też dowodu na fakt zapoznania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z nimi w inny sposób. W konsekwencji Sąd II instancji stwierdził, że Sąd I instancji nie wyjaśnił sprawy w zakresie dotyczącym nieudostępnienia informacji o inspekcjach, ekspertyzach i kosztach z tym związanych, zatem materia ta uchyla się spod kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że brak jest w aktach pism, które organ uznał za decyzje administracyjne, dlatego też także w tym zakresie nie można dokonać oceny zasadności zastosowania przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia. Nie można bowiem ustalić, jakie elementy one zawierały, przez kogo zostały podpisane, a w konsekwencji czy możliwe jest potraktowanie ich jako decyzji administracyjnych. W tym aspekcie pisma z [...] i [...] września 2012 r. uchylały się spod oceny, dlatego weryfikacja przyjętej przez Sądu meriti konkluzji jest wykluczona. Ponadto Sąd II instancji wskazał na kolejną kwestię mogącą podlegać badaniu tj. na możliwość ewentualnego udzielenia przez osoby uprawnione do reprezentacji Spółki upoważnienia do działania w jej imieniu innym osobom, w tym podpisującym te pisma, o ile nie wyłącza tego właściwy akt. Tej okoliczności Sąd I instancji nie wyjaśnił, toteż jego pogląd o wadliwości decyzji z powodu braku uprawnienia do działania w imieniu Spółki jest co najmniej przedwczesny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. przesądził, że zakres podmiotowy i przedmiotowy spornego żądania mieści się w granicach regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd obowiązany był zatem ocenić, czy Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. pozostaje bezczynne wobec żądania skarżącego udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 2, 3, 4, 5 wniosku z [...] sierpnia 2012 r. W ocenie Sądu analiza czynności podejmowanych przez Spółkę pozwala na wyprowadzenie wniosku, że bezczynność zarzucana jej przez skarżącego występuje. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot zobowiązany nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie dokonał czynności materialno-technicznej bądź też nie wydał decyzji. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzja podjęta, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wiązała się z przekazaniem podmiotu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta. Zarzutu bezczynności nie wyklucza przy tym jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Przedstawienie bowiem informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji (por. wyrok WSA w Lublinie z 4 listopada 2010 r., II SAB/Lu 66/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (por. wyrok NSA z 16 marca 2010 r., I OSK 1643/09, publ. https://cbowis.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powyższe standardy realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostały zrealizowane. Spółka jako spełnienie żądania objętego pkt 2 i 3 wniosku traktuje przesłanie skarżącemu [...] października 2012 r. pliku dokumentów stanowiących załączniki do pisma kierownika Zakładu Sieci Kanalizacyjnej D. G. kierowanego do Dyrektora Biura Prawno-Majątkowego MPWiK S.A. Dokumenty te zostały przesłane skarżącemu bez pisma przewodniego. Nie wiadomo zatem, które z nich odnoszą się do żądania ujętego w pkt 2 wniosku skarżącego, a które do informacji wnioskowanych w jego pkt 3. Część z pism może zostać ewentualnie przyporządkowana po datach ich sporządzenia, jednak niektóre z nich wydają się pozostawać bez związku z żądaniem skarżącego (np. wytyczne do projektowania z [...] grudnia 2006 r., warunki techniczne dla [...] z [...] sierpnia 2006 r., mapka poglądowa sieci kanalizacji, notatka ze spotkania z [...] maja 2012 r.). Wobec braku jakiegokolwiek pisma Spółki kierowanego do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek z [...] sierpnia 2012 r. nie można przy tym ocenić, czy przesłane mu dokumenty stanowią całość dokumentacji dotyczącej kanału ściekowego w ul. [...]. W sprawie istotne jest bowiem, że skarżący wnioskował o udostępnienie sporządzonej ekspertyzy oraz kosztów przeprowadzenia inspekcji i sporządzenia ekspertyzy w 2008 r. i [...] maja 2012 r. W przesłanych mu dokumentach znajdowały się jedynie raporty z inspekcji z [...] maja 2012 r. Nie zostały natomiast nadesłane ekspertyzy oraz podane koszty związane z przeprowadzonymi inspekcjami i sporządzonymi ekspertyzami. Jednocześnie organ nie wyjaśnił, czy w 2008 r. inspekcje były przeprowadzane, czy były sporządzane ekspertyzy i czy w związku z tym ponoszone były koszty. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, nie można uznać, że Spółka w sposób prawidłowy zrealizowała wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2012 r. – co do pkt 2 i 3. Działanie spółki nie spełnia standardów precyzyjnego udzielenia informacji. W ślad za NSA należy powtórzyć, że ciężar dowodzenia faktów pozwalających na wykazanie zgodnego z prawem załatwienia sprawy i tym samym niepozostawania w bezczynności spoczywa na organie. W przedmiotowej sprawie Spółka dowodów takich nie przedstawiła. Co więcej, zgromadzenie przez Sąd całości dokumentacji przesłanej skarżącemu napotykało przeszkody, gdyż Spółka na wezwanie Sądu początkowo dostarczyła tylko część pism, uzupełniając je w wyniku kolejnego wezwania. Analiza tych dokumentów nie potwierdziła stanowiska Spółki, iż zrealizowała wniosek skarżącego co do pkt 2 i 3, albowiem, jak wskazano powyżej, przesłane wnioskodawcy dokumenty nie dotyczą ekspertyz oraz kosztów związanych z inspekcjami i ekspertyzami, a tego dotyczył wniosek skarżącego we wskazanych punktach. Również w odniesieniu do realizacji pkt 4 i 5 wniosku skarżącego Sąd ocenił, że Spółka pozostaje w bezczynności. Sąd nie podzielił bowiem przekonania Spółki, że pisma z [...] i [...] września 2012 r. stanowią decyzję, którymi odmówiono skarżącemu udzielenia wnioskowanej informacji w omawianym zakresie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przyjmuje się przy tym, że brak podpisów powoduje, że pismo traci charakter "decyzji" (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., Warszawa 2012). Niesporne jest również, że rygory stawiane decyzjom wydawanym przez podmioty niebędące organami administracji sensu stricte są łagodniejsze. Muszą one jednak być wyposażone w podstawowe składniki, o których mowa powyżej, aby możliwe było ich zakwalifikowanie jako decyzji. Ubocznie wskazać można, że postępowanie w sprawie zakończonej takim "pismem" będzie wadliwe, sam akt administracyjny kryjący się w nim też będzie wadliwy (por. J. Borkowski, op.cit.) Pisma z [...] i [...] września 2012 r. zawierają oznaczenie podmiotu, od którego pochodzą, jak również adresata, do którego są skierowane. Ich treść obejmuje stanowisko Spółki, które może być ocenione jako rozstrzygnięcie. Nie zawierają one natomiast elementu najistotniejszego, tj. podpisu osoby reprezentującej Spółkę, co nie pozwala na zakwalifikowanie ich jako decyzji. Sąd zapoznał się z nadesłaną przez Spółkę instrukcją dotyczącą udostępniania informacji publicznej i stwierdził, że omawiane pisma zostały podpisane przez kierowników wewnętrznych komórek organizacyjnych MPWiK S.A. nadzorowanych bezpośrednio przez członka Zarządu. Osoby te, w świetle zapisów instrukcji, były uprawnione do załatwienia sprawy w zakresie udzielenia informacji publicznej, tzw. do podejmowania stosownych czynności aż do przygotowania projektu załatwienia sprawy. Mogły zatem udzielić wnioskowanej informacji, co stanowi czynność materialno-techniczną, mogły też opracować stanowisko zmierzające do odmowy jej udzielenia. Nie posiadały natomiast upoważnienia osób uprawnionych do reprezentacji Spółki do działania w jej imieniu. Zgodnie z odpisem KRS nr [...] MPWiK S.A. jest reprezentowane przez dwóch członków zarządu działających wspólnie lub jednego działającego łącznie z prokurentem. Brak jest bowiem odrębnych pełnomocnictw udzielonych przez podmioty uprawnione pracownikom podpisanym pod każdym z pism. Upoważnienia do wydania decyzji przez te osoby nie można wyprowadzić też z instrukcji dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie zawiera ona treści na to pozwalających. Brak jest bowiem zapisu, iż kierownicy komórek organizacyjnych są uprawnieni do wydawania decyzji w imieniu Spółki. Odnotować przy tym należy, że w instrukcji mowa jest o decyzjach o udostępnieniu informacji publicznej (pkt 5.9), ale jedynie w odniesieniu do ich archiwizacji. Nie określono natomiast, kto jest uprawniony do ich wydania. Przyjąć zatem należy, w odwołaniu do przywołanych zasad reprezentacji Spółki, że mogą to uczynić jedynie osoby uprawnione do jej reprezentowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zasadniczo przyjmuje się, iż upoważnienie do działania w imieniu określonego podmiotu powinno być skierowane do konkretnego pracownika, a nie osoby zajmującej określone stanowisko. Powinno też określać rodzaj spraw, które z upoważnienia tego podmiotu może on załatwić. Zaznaczenia wymaga, że decyzję o odmowie udostępnienia informacji wydaje się wówczas, gdy informacja nie może być udzielona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. W piśmie z [...] września 2012 r. Spółka podała, że uchwała, o udostępnienie której wnioskował skarżący, nie jest oznaczona klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa", a załączniki nie stanowią informacji publicznej. Powyższe wskazuje, że co do pkt 4 wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2012 r. brak było przesłanek do wydania decyzji, co w ocenie Sądu dodatkowo powinno przemawiać przeciwko możliwości uznania tego pisma za decyzję. Pismo to jest stanowiskiem Spółki co do żądania zawartego w pkt 4 wniosku skarżącego, które to stanowisko – wobec przesądzającej w tym zakresie oceny NSA jest nieuprawnione. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że skarga na bezczynność jest zasadna w zakresie pkt 2-5 wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2012 r. i dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni. Stosownie do zdania drugiego tego przepisu Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Spółka nie pozostawiła wniosku skarżącego bez rozpoznania, lecz podjęła czynności zmierzające do jego realizacji, które jednakże okazały się nieodpowiadające wnioskowi w pełnym zakresie. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a.