III SA/Kr 319/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na czynność Wojewody z dnia 17 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania postanawia skargę odrzucić. Pismem z dnia 26 stycznia 2012r. Zarząd Budynków zwrócił się o wymeldowanie J. W. z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. B w K. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 104 K.p.a. orzekł o wymeldowaniu ze spornego lokalu z pobytu stałego J. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W przedmiotowej sprawie ustalono, że wyrokiem z dnia 4 lipca 2005 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny orzekł o eksmisji J. W. z lokalu przy ul. B w K bez prawa do lokalu socjalnego. Przesłuchana do protokołu w charakterze świadka M. S. zeznała, że wyżej wskazany ponad 20 lat temu wyprowadził się z własnej woli ze spornego lokalu w związku z wyjazdem za granicę i nigdy ponownie w nim nie zamieszkał. Zgodnie z ugruntowanym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych należy przyjąć, że co najmniej 10 letni okres niezamieszkiwania w miejscu stałego zameldowania jest wystarczająco długi, aby można było zasadnie twierdzić, że osoba opuściła lokal w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Skoro J. W. wyprowadził się z przedmiotowego lokalu to tym samym podjął świadomą i przemyślaną decyzję o rezygnacji z dalszego zamieszkiwania w dotychczasowym miejscu stałego pobytu oraz o utracie w nim zameldowania. Nie bez znaczenia jest również fakt, że została wobec niego orzeczona eksmisja. To na opuszczającym miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące ciąży obowiązek wymeldowania się zgodnie z art. 15 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Obowiązek wymeldowania się nie jest uzależniony od żadnych innych warunków i powstaje z chwilą opuszczenia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami meldunkowymi J. W. powinien zarejestrować swój pobyt w miejscu faktycznego zamieszkania. Od tej decyzji odwołanie wniósł M. G. – pełnomocnik J. W. Podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności przesłanki faktyczne decyzji zostały oparte na fragmentarycznym i jednostronnym materiale dowodowym w sytuacji, gdy znacznie obszerniejszy materiał jest ciągle obiektywnie dostępny. Urząd Wojewódzki wezwał w dniu 9 listopada 2012 r. M. G. o uzupełnienie braków formalnych odwołania (doręczenie oryginału pełnomocnictwa). Następnie Wojewoda pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. oraz uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00 poinformował, że wobec nieusunięcia w wyznaczonym terminie siedmiu dni braku przedmiotowego odwołania pozostawia się je bez rozpoznania. Podał, że rozpatrując odwołanie organ doszedł do przekonania, że M. G. nie dysponuje pełnomocnictwem do działania w imieniu J. W. Załączona do odwołania kserokopia pełnomocnictwa upoważnia wyżej wymienionego tylko do zarządu mieszkaniem przy ul. B w K, natomiast nie upoważnia do działania w postępowaniu o wymeldowanie. Zaznaczyć należy, że w piśmie z dnia 5 grudnia 2012 r. M. G. przedłożył poświadczony przez notariusza odpis pełnomocnictwa, ale upoważniał on tylko do zarządu mieszkaniem. Zgodnie z treścią powołanej uchwały SN z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawach do których mają zastosowanie przepisy art. 64 § 1 i 2 K.p.a. nie wydaje się decyzji administracyjnych. Organ pouczył jednocześnie, że strona może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. W. podniósł, że istotą sprawy jest zagadnienie czy w szczególnej, niezawinionej przez stronę i jej pełnomocnika sytuacji faktycznej interpretacja prawa prezentowana przez organ nie jest zbyt rygorystyczna. Potraktowanie złożonego do akt pełnomocnictwa jako niewystarczającego pozbawia stronę podstawowych uprawnień procesowych. Pełnomocnik dysponuje bardzo szeroko sformułowanym pełnomocnictwem "do prowadzenia czynności faktycznych i prawnych" dotyczących spornego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r. W piśmie procesowym z dnia 2 maja 2013 r. J. W. oświadczył, że zamierza działać w sprawie osobiście, a ponadto podtrzymał wszystkie dotychczasowe czynności dokonane przez M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej samej ustawy). Wojewódzki sąd administracyjny może merytorycznie rozpoznać skargę jedynie w sytuacji, w której brak jest formalnych przeszkód do jej rozpoznania. Sąd administracyjny z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze. zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Przepis ten określa bowiem przesłanki i procedurę odrzucenia skargi przez sąd administracyjny. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, a więc sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarga zaś będzie niedopuszczalna, gdy nie będzie wypełniała ustawowo określonych wymagań, a więc warunków odnośnie do podmiotu wnoszącego skargę, przedmiotu skargi, jej formy i treści. W niniejszej sprawie J. W. przedmiotem skargi uczynił pismo Wojewody z dnia 17 stycznia 2013 r., którym organ ten pozostawił bez rozpoznania odwołanie wyżej wymienionego. Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie pisma (podania czy tak jak w niniejszej sprawie odwołania) bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno – technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Nie można zatem pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tą czynność organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na postawie wniesionego podania, gdyż ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Należy w pełni podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, że rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie może podejmować działanie albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami K.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. w trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych np. podatkowego. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie - art. 52 § 2 P.p.s.a. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Skoro kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środki zaskarżenia wskazane w art. 52 § 2 P.p.s.a., to nie ma zastosowania przy wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego na pozostawienie podania bez rozpoznania tryb wynikający z art. 52 § 3 P.p.s.a. Jednakże trudno przyjąć, że czynność ta może być zaskarżona do sądu administracyjnego bez podjęcia próby usunięcia naruszenia prawa na etapie załatwienia sprawy przez organ administracyjny. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 taki tryb procedowania godziłby bowiem w podstawowe założenie sądowej kontroli administracji (art. 52 P.p.s.a.), że sąd administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno – technicznej to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W konsekwencji pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Stosownie zaś do art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W odniesieniu do skarg na bezczynność środkiem takim jest, co do zasady, zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W przypadku bezczynności wojewody, zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., służy zażalenie do właściwego w sprawie ministra. Uprzednie złożenie zażalenia jest formalnym wymogiem wniesienia skargi. Bez wyżej opisanego zażalenia skarga nie może zatem zostać skutecznie wniesiona do sądu, a jeśli sytuacja taka by zaistniała, sąd administracyjny obowiązany będzie skargę odrzucić, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jako niedopuszczalną. Powyższe oznacza, że przed wniesieniem w niniejszej sprawie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący powinien uprzednio złożyć zażalenie na niezałatwienie sprawy do właściwego ministra, a następnie złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżący wniósł skargę do Sądu bez uprzedniego złożenia zażalenia. Uwzględniając zatem okoliczność, iż warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi do sądu jest wcześniejsze złożenie zażalenia, skarga wniesiona bez wyczerpania tego środka, jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co uzasadnia jej odrzucenie. Sąd pragnie zauważyć, że przepis art. 64 K.p.a., na mocy którego Wojewoda pozostawił odwołanie skarżącego bez rozpoznania, jest przepisem regulującym, postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym. Skoro ustawodawca w art. 134 K.p.a. uregulował tą kwestię odmiennie stwierdzając, że nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania, to należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 K.p.a. nie ma zastosowania. Jeśli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania w wyznaczonym przez organ terminie, organ ten zobowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania stosownie do postanowień art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 br., I OSK 135/10). W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jest również wskazanie, że organ błędnie pouczył skarżącego w piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r. o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Fakty te nie mogą jednak mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Błędne pouczenie strony przez organ mogłoby stanowić podstawę wniosku o przywrócenie terminu. Podkreślić dodatkowo należy, że Sąd w niniejszej sprawie nie badał poprawności merytorycznej pisma z dnia 17 stycznia 2013 r., dlatego też nie może się odnieść do argumentów podniesionych w treści skargi. Niewyczerpanie administracyjnego toku instancji uzasadnia bowiem odrzucenie skargi z przyczyn formalnych, bez badania jej treści, jak również bez merytorycznego badania istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na mocy art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.