I OSK 135/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Ol 51/09 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie w przedmiocie skreślenia z listy studentów [...] oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 1 grudnia 2010 r., II SAB/Ol 51/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie do rozpatrzenia odwołania P. B. od decyzji Dziekania Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z [...] marca 2009 roku, nr [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu stwierdził, że w art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. ustawodawca zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno zaś nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy powstałych z przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.). Jeżeli sprawy nie można załatwić w powyższych terminach organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność bez znaczenia jest, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2004 r., I SAB 287/03, LEX nr 156902 oraz T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004, s. 84). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest, czy Rektor Uniwersytetu, będący organem właściwym do rozpatrzenia odwołania P. B. od decyzji Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy studentów, dopuścił się bezczynności w załatwieniu tej sprawy. Przede wszystkim błędne jest twierdzenie Rektora, że w sytuacji braku reakcji na pismo organu pierwszej instancji wzywające stronę do podpisania odwołania z zastrzeżeniem pozostawienia podania bez rozpoznania, organ pierwszej instancji nie jest zobowiązany do przekazania odwołania organowi odwoławczemu. Wprawdzie czynność organu pierwszej instancji polegająca na wezwaniu strony do podpisania odwołania jest dopuszczalna, gdyż tylko odwołanie spełniające wymogi formalne mogłoby ewentualnie skutkować uwzględnieniem odwołania przez organ pierwszej instancji w ramach przewidzianej w art. 132 k.p.a. autokontroli, jednakże pozostawienie odwołania bez rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie jest skuteczne wobec jednoznacznego brzmienia przepisów art. 131, art. 132 i art. 133 k.p.a., określających dopuszczalne czynności organu pierwszej instancji podjęte na skutek wniesienia odwołania. Należą do nich: zawiadomienie pozostałych stron o wniesionym odwołaniu (art. 131 k.p.a.), autokontrola organu (art. 132 k.p.a.) oraz w przypadku nieskorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych - przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym organ pierwszej instancji otrzymał odwołanie (art. 133 k.p.a.). Wskazane przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że zarówno badanie dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia, jak i warunków formalnych jego sporządzenia, należy wyłącznie do organu odwoławczego, który stosownie do wyniku podjętej w tym zakresie kontroli uprawniony jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia (art. 134 k.p.a.) lub pozostawienia odwołania bez rozpoznania, w sytuacji nieuzupełnienia jego braków formalnych (art. 64 k.p.a.). Organ pierwszej instancji nie jest zatem uprawniony do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wobec powyższego, Rektor już w momencie powzięcia wiadomości o nieprzekazaniu przez organ pierwszej instancji odwołania P. B., co nastąpiło najpóźniej po wniesieniu przez skarżącego pisma w dniu 12 sierpnia 2009 r., powinien był niezwłocznie zobowiązać Dziekana do jego przekazania, zgodnie z dyspozycją art. 133 k.p.a. Zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia takiego działania narusza prawo. W sytuacji zaś uzupełnienia przez skarżącego braku formalnego wniesionego odwołania, Rektor Uniwersytetu najpóźniej od tego momentu zobowiązany był je rozpatrzyć i w ciągu ustawowego miesięcznego terminu załatwić sprawę wydając decyzję lub postanowienie. Na dzień rozpatrywania sprawy przez Sąd Rektor nie wydał jednak takiego rozstrzygnięcia. Ponadto, nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, wbrew treści art. 36 k.p.a. Na marginesie zauważono, że organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów uprzednio przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, lecz ocenia materiał dowodowy, dotyczący stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00). Organ odwoławczy nie przeprowadza więc postępowania wyjaśniającego w całości, wobec powyższego zobligowany jest do sprawnego rozpoznania sprawy i tylko wyjątkowe okoliczności rzeczywiście uzasadniają konieczność zastosowania art. 36 k.p.a. i wyznaczenia przez ten organ nowego terminu załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej Rektor Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 63 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie bez podpisu strony odwołującej się jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. i należy mu nadać bieg zgodnie z przepisami o postępowaniu odwoławczym oraz poprzez przyjęcie, że w przypadku nieuzupełnienia przez skarżącego braków formalnych odwołania organ II instancji miał obowiązek wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., a także 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach powstałych po złożeniu skargi i nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz nie wezwanie organu do uzupełnienia akt, a także art. 149 p.p.s.a., poprzez orzeczenie o bezczynności organu w sytuacji, gdy organ podjął określone czynności przed zamknięciem rozprawy. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., zatem powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3, a w szczególności wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, a nadto wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez wnoszącego. W myśl wyroku WSA w Warszawie z 29 lutego 2008 r. (VI SA/Wa 2161/2007) "odwołanie bez podpisu strony odwołującej się, a więc bez spełnionych wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a.." Skoro takie pismo nie jest odwołaniem, to nie można wymagać by nadawać mu dalszy bieg zgodnie z przepisami o postępowaniu odwoławczym. Potwierdza to wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2007 r. (II SA/Rz 506/2006), zgodnie z którym "uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego." W tym kontekście nie sposób zgodzić się z twierdzeniem WSA w Olsztynie, iż organ II instancji był zobowiązany do podjęcia czynności w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia (art. 134 k.p.a.). Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie, czyli także odwołanie wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez wnoszącego. Brak podpisu strony, który mimo wezwania nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania — tj. w przypadku odwołania niemożność jego rozpoznania. Pismo z wezwaniem do usunięcia braku formalnego odwołania (braku podpisu) zostało skutecznie doręczone w dniu 24 lipca 2009 r. Po bezskutecznym upływie siedmiodniowego terminu do podpisania odwołania, organ administracji pozostawił je - zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. - bez rozpoznania. W myśl wyroku WSA w Warszawie z 15 lutego 2007 r. (IV SA/Wa 2255/06) "skoro strona postępowania, prawidłowo wezwana do usunięcia braków formalnych odwołania, braków nie uzupełniła, organ powinien był pozostawić podanie bez rozpoznania, co stanowi czynność materialno-techniczną, nie zaś stwierdzać niedopuszczalność odwołania." Potwierdza to również wyrok NSA z 21.10.2008 r. (II OSK 1268/07), w którym Sąd stwierdził, że "nieusunięcie przez odwołującego się braków formalnych odwołania skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania ma zatem charakter czynności materialno-technicznej." Jednocześnie należy wskazać, że WSA w Olsztynie przyjął, iż organ I instancji był uprawniony do wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych pisma. W związku z tym, nieuzasadnione było rozpatrywanie przez Sąd bezczynności Rektora UWM na dzień wyrokowania. Organ II instancji, co prawda po wniesieniu skargi do WSA na bezczynność wysłał wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pisma, jednakże było to działanie z tzw. ostrożności procesowej i w kontekście uznania przez WSA prawidłowości wezwania dokonanego przez organ I instancji, niedopuszczalnym działaniem organu II instancji. WSA w Olsztynie jednak uznał, że skarżący skutecznie uzupełnił brak formalny odwołania dokonując tego po niedopuszczalnym wezwaniu przez organ II instancji. A nadto opierając się jedynie na słowach skarżącego uznał, że także w tym przypadku organ pozostaje w bezczynności, podnosząc, iż organ nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu do załatwienia sprawy. Tymczasem na dzień wydania przez WSA w Olsztynie wyroku w przedmiocie sprawy skarżącemu zostało doręczone postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., które skarżący odebrał 2 listopada 2009 r. oraz postanowienie o sprostowaniu tego postanowienia (na wniosek strony), które odebrał 23 listopada 2009 r. Zatem informacje zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie są nie do końca prawdziwe i nie opierają się na dostarczonych przez organ dokumentach. Tym samym WSA naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż ten nakłada obowiązek rozstrzygania sprawy na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności i jednocześnie zakaz uwzględniania przy orzekaniu okoliczności powstałych później lub nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z 26.08.2008 r., I SA/Gd 86/08). Jednocześnie w przypadku, gdy w dniu orzekania Sąd uznałby konieczność uzupełnienia akt sprawy, co do dokumentów wydanych po przesłaniu do Sądu skargi, powinien wezwać organ do takiego uzupełnienia i dopiero na tej podstawie wyrokować (wyrok NSA w Warszawie z 23 czerwca 2006 r., II OSK 918/05). Jeżeli bowiem WSA w Olsztynie uznał, że wezwanie do uzupełnienia braków dokonane przez Rektora było dopuszczalne, to organ do dnia orzekania usunął swoją bezczynność, co powoduje, że nie ma podstaw do zobowiązania organu, w trybie art. 149 ppsa, do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności. Takie postępowanie organu skutkuje bowiem oddaleniem skargi, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. (wyrok WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2008 r., II SAB/Ol 12/08). W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że odnośnie zarzutu naruszenia "przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 63 oraz art. 64 § 2 k.p.a." skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ: 1) Domniemane naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. nie poddaje się kontroli kasacyjnej pod kątem zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), bowiem przepisy te mają charakter norm procesowych; 2) Nie można w ramach tej podstawy kasacyjnej czynić zarzutu naruszenia przepisów k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3) Podwójny zarzut - "błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania", wymaga od autora skargi kasacyjnej podwójnego uzasadnienia, na czym polegała błędna wykładnia, jaka wykładnia byłaby prawidłowa oraz na czym polegało niewłaściwe zastosowanie przepisu; 4) Zarzut naruszenia "art. 63 k.p.a." usuwa się spod kontroli NSA, gdyż nie wiadomo, jaki to konkretnie przepis prawa zamierzał wskazać autor skargi kasacyjnej. Z kolei zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 133 § 1 i 149 p.p.s.a. jest nietrafny, bowiem: 1. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy dostarczonych przez organ, chyba że organ nie wykonał obowiązku dostarczenia akt. Trudno zrozumieć pełnomocnika organu, który po wyroku Sądu wyciąga w postępowaniu kasacyjnym dodatkowe akta niczym królika z kapelusza. To tylko może świadczyć o tym, że organ nie przekazał Sądowi całości akt sprawy, a dzisiaj domaga się od NSA uznania, że to Sąd w Olsztynie uchybił prawu nie wzywając organu do przesłania akt, o istnieniu których Sąd nie miał pojęcia. Tymczasem te dodatkowe akta, nie świadczą zapewne o tym, że przed wyrokowaniem organ wydał akt - bo go nie wydał; a zatem cały czas zarzut bezczynności nie został podważony. 2. Korespondujący z powyższym zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. nie jest zasadny. Dodatkowe akta (których odpisów strona nie otrzymała, a były one wszak załącznikami do skargi kasacyjnej) nie mogły zawierać rozstrzygnięcia organu odwoławczego, gdyż do dnia wydania wyroku organ ten nie usunął swojej bezczynności. Nie chodzi bowiem o podejmowanie jakichkolwiek czynności dla twierdzenia, że stan bezczynności usunięto, ale o załatwienie sprawy - wydanie aktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne. 2. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 63 oraz art. 64 § 2 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw, choć z innych przyczyn niż to wywiedziono w odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Po pierwsze należy stwierdzić, że organ za pośrednictwem, którego wnosi się odwołanie jest właściwy jedynie do podejmowania czynności, o których mowa w art. 131-133 k.p.a. Należy zatem uznać jego właściwość do wystąpienia z wezwaniem do odwołującego się o uzupełnienie braków formalnych odwołania, bo jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, tylko odwołanie spełniające wymogi formalne może ewentualnie skutkować uwzględnieniem odwołania przez organ pierwszej instancji w ramach przewidzianej w art. 132 k.p.a. autokontroli zaskarżonej decyzji. Dodać należy, że kompetencja ta przysługuje organowi I instancji do czasu przekazania sprawy organowi odwoławczemu. 4. Nie można podzielić poglądu, że "odwołanie bez podpisu strony odwołującej się, a więc bez spełnionych wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a.", ponieważ jest on sprzeczny z postanowieniami zawartymi w art. 64 k.p.a. Podanie – a jest nim również odwołanie – którego braków strona nie usunęła w terminie pozostaje nadal podaniem, tyle tylko, że nie jest ono władne wywołać skutków zamierzonych przez stronę (por. art. 64 i 134 k.p.a.). 5. Jeżeli zatem strona nie uzupełni braków formalnych podania w wyznaczonym przez organ I instancji terminie, organ ten ma obowiązek przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu stosownie do postanowień zawartych w art. 133 k.p.a. Ten zaś obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania stosownie do postanowień art. 134 k.p.a. – wyrok SN z 29 marca 1988 r., III ARN 7/88, OSN 1990, nr 9, poz. 117. 6. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 21.10.2008 r., II OSK 1268/07, ponieważ nie znajduje ono umocowania w przepisach k.p.a. Przepis art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należało przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. 7. W przypadku skarg na bezczynność organu sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dniu wyrokowania – por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08. Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Jeżeli zatem w aktach sprawy, przesłanych Sądowi I instancji przez Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego nie było dokumentów, na które powołuje się w skardze kasacyjnej, to nie można zarzucać WSA w Olsztynie, że uchybił art. 133 § 1 lub 149 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.