II OSK 2323/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 954/13 w sprawie ze skargi R. S. i J. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 954/13, oddalił skargę R. S. i J. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdził brak podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przez Rafała S. robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie pomieszczeń mieszkalnych przynależnych do mieszkania nr 1 zlokalizowanych w budynku przy ul. Kaszubskiej 26 w Sopocie do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w poziomie przyziemia budynku przy pokoju mieszkalnym (w którym istnieje otwór drzwiowy z zamontowaną stolarką trzyskrzydłową) uprzednio istniała przybudówka, która według wyjaśnień inwestora, miała wymiary 0,6 x 2 m. Ściana zachodnia przybudówki od strony wjazdu garażu, aktualnie o długości 2,25 m (wymiar zewnętrzny z ociepleniem), uprzednio była drewniana, następnie została rozebrana i wymurowana. Ściana południowa przybudówki o długości 0,5 m, stanowiąca część ściany frontowej budynku o długości 6,28 m, w przyziemiu budynku została również wyremontowana z drewnianej na murowaną. Strop, posadzka oraz pozostałe dwie murowane ściany przybudówki pozostały bez zmian. Istniejący otwór drzwiowy łączący pomieszczenie byłej przybudówki (w którym obecnie znajduje się wnęka na półki z ubraniami) z pokojem mieszkalnym nie był przebudowywany. W ocenie organu pierwszej instancji wykonane roboty budowlane polegające na rozbiórce niektórych drewnianych elementów przybudówki, tj. ściany zachodniej o długości 2.25 m i ściany południowej o długości 0,6 m, stanowiącej fragment ściany frontowej, i wymurowaniu w ich miejscu murowanych ścian stanowi remont, a nie odbudowę wymagająca pozwolenia na budowę. Zdaniem organu pierwszej instancji roboty remontowe wykonane były w istniejącej części budynku (dwie ściany przybudówki, strop, posadzka pozostały bez zmian) i w wyniku ich wykonania nie powstała nowa część obiektu. W konsekwencji wykonanego remontu nie powstał nowy obiekt budowlany ani jego część. Wyremontowana część przybudówki ma takie same parametry techniczne jak obiekt pierwotny. Organ wyjaśnił, że sprawa oranżerii istniejącej na poziomie parteru (II kondygnacji) budynku została wyłączona z niniejszego postępowania. W odniesieniu do istniejących schodów stalowych prowadzących z poziomu stropu nad I kondygnacją na poziom terenu organ pierwszej instancji stwierdził, że schody te są dodatkowymi schodami zewnętrznymi do lokalu nr 1, nie stanowią wejścia głównego do tego lokalu. Schody zewnętrzne przy wejściu głównym do budynku usytuowane są od strony zachodniej budynku. Na podstawie okazanej inwentaryzacji z dnia 5 października 1961 r. organ pierwszej instancji ustalił, że w obrębie obecnie istniejących schodów stalowych uprzednio istniały drabiniaste schody drewniane prowadzące z terenu na taras, na którym aktualnie jest oranżeria. Obecnie istniejące schody mają odmienny kształt, wykonane są z innego materiału, a ich bieg został odsunięty od budynku. Ocenę techniczną wykonanych schodów stalowych zawarł inż. Włodzimierz Nowosielski w opinii technicznej z dnia 15 kwietnia 2013 r. wskazując, że stan schodów ocenia jako bardzo dobry. Ponadto organ ustalił, że istniejący otwór w stropie pomiędzy I i II kondygnacją o wymiarach ok. 0,7 m x 1,5 m łączący pokój dzienny przy oranżerii na II kondygnacji z pokojem mieszkalnym w przyziemiu budynku został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z oświadczeniem inwestora otwór ten istniał w czasie zakupu mieszkania w 2008 r. Z inwentaryzacji parteru przedmiotowego budynku wynika, że ww. otwór w stropie nie istniał. Zgodnie z ww. oceną techniczną z dnia 15 kwietnia 2013 r. otwór w istniejącym stropie monolitycznym został wykonany prawidłowo pomiędzy dwiema nośnymi żebrami, konstrukcja nie budzi żadnych zastrzeżeń, nie zaobserwowano jakichkolwiek zarysowań i ugięć i nie stwarza żadnych zagrożeń. Organ wyjaśnił, że stanowisko w kwestii wykonanych murków regulujących uskoki terenu na terenie działki nr 116/3 oraz wykonanego remontu elewacji budynku wraz z ociepleniem ścian styropianem do poziomu stropu nad parterem zostało przedstawione w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. Z kolei sprawy przebudowy ogrodzenia posesji działki nr 116/3 od strony działki drogowej oraz utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr 116/5 i 116/3 zostały objęte odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Zakres wykonanych robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem w obrębie mieszkania nr 1 przy ul. Kaszubskiej 26 w Sopocie obligował inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którego ten nie uzyskał. Prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę zobowiązywało organ do wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Ustalił, ze inwestorem wykonanej przebudowy lokalu nr 1, z wyjątkiem otworu w stropie, byli J. i R. S.. Roboty budowlane zostały ukończone. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie nie wynika konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na przebudowie i remoncie pomieszczeń mieszkalnych przynależnych do lokalu nr 1 do stanu zgodnego z przepisami. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] KK, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji niezasadnie orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w stosunku do schodów stalowych prowadzących z poziomu stropu nad I kondygnacją przedmiotowego budynku na poziom terenu, przyjmując, że schody powstały w ramach przebudowy – uprzednio istniejących – drabiniastych schodów drewnianych, tj. schodów ujętych na inwentaryzacji z dnia 5 października 1961 r., z zastrzeżeniem, że obecne schody są dodatkowymi schodami zewnętrznymi do lokalu, mają odmienny kształt, zostały wykonane z innego materiału, a ich bieg został odsunięty od budynku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że samowolne wybudowanie schodów zewnętrznych o konstrukcji metalowej w miejsce dotychczasowych schodów o konstrukcji drewnianej nie stanowi remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane lecz wykonanie robót budowlanych polegających na budowie części obiektu budowlanego, do których zastosowanie ma art. 48 tej ustawy. Samowolne wybudowanie zewnętrznych schodów żelbetowych prowadzących do pomieszczeń na pierwszym piętrze (poddasze mieszkalne) budynku mieszkalnego jednorodzinnego podlega ocenie w trybie przepisów art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Robót polegających na wykonaniu schodów stalowych, nawet w miejscu dotychczas istniejących schodów drewnianych ale o innym kształcie i biegu, nie można zakwalifikować jako przebudowy dotychczas istniejących schodów, ale jako budowę nowych schodów, która – w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisu art. 28 ustawy – Prawo budowlane winna być oceniona w trybie przepisów art. 48 tej ustawy. W konsekwencji wydanie orzeczenia w stosunku do przedmiotowych schodów w trybie przepisu art. 51 ww. ustawy nie było prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego niezasadnie orzekł organ pierwszej instancji o braku podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w stosunku do przybudówki od strony garażu przyjmując, że roboty polegające na rozbiórce niektórych drewnianych elementów przybudówki, tj. ściany zachodniej o długości 2,25 m i ściany południowej o długości 0,6 m stanowiącej fragment ściany frontowej i wykonanie w ich miejscu murowanych ścian stanowi remont a nie odbudowę wymagającą pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że prace rozbiórkowe nie doprowadziły do całkowitej likwidacji dotychczas istniejącej przybudówki, skoro ta część obiektu istniała jako zabudowa przestrzeni pod stropem, a dwie z jej ścian były faktycznie także ścianami samego budynku (ściana zachodnia i ściana południowa, frontowa). Skoro zostały całkowicie usunięte elementy (ściany) wydzielające tę część obiektu z przestrzeni, należy stwierdzić, że wraz z ich usunięciem zakończył się byt przybudówki jako wygrodzonej części obiektu (zamkniętej kubatury). Robót polegających na wymurowaniu ścian w miejscu rozebranych drewnianych elementów (ścian) przybudówki nie można zakwalifikować jako remontu ale jako odbudowę przybudówki (czyli faktycznie rozbudowę budynku), wymagającą pozwolenia na budowę, która, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisu art. 28 ustawy – Prawo budowlane winna być oceniona w trybie przepisów art. 48 tej ustawy. W konsekwencji wydanie orzeczenia w stosunku do przedmiotowej przybudówki w trybie przepisu art. 51 ww. ustawy nie było prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego, w myśl przepisów art. 28–31 ustawy – Prawo budowlane roboty polegające na powiększeniu istniejących otworów okiennych, w tym także, gdy skutkują powstaniem – w miejscu dotychczas istniejącego otworu okiennego – otworu drzwiowego, jako roboty skutkujące faktyczną przebudową obiektu, wymagają pozwolenia na budowę, w przypadku realizacji bez wymaganego pozwolenia, podlegają ocenie w trybie przepisu art. 51 ww. ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, aby powiększenie otworu okiennego w przyziemiu w ścianie południowej budynku (w powstałym otworze zamontowana została trzyskrzydłowa stolarka drzwiowa) połączone z wykonaniem trzech stopni przed ww. otworem drzwiowym prowadzących z poziomu terenu do pomieszczeń przyziemia lokalu nr 1 (do pokoju mieszkalnego) oraz powiększenie otworu okiennego w ścianie wschodniej budynku (od strony posesji nr 24) w poziomie przyziemia w pokoju mieszkalnym usytuowanym w głębi mieszkania (poprzez zwiększenie jego wysokości bez naruszenia konstrukcji nadproża okiennego) skutkowało pogorszeniem warunków użytkowych przedmiotowego budynku lub stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa. Ponadto, według załączonej do akt dokumentacji fotograficznej ww. otwory znajdują się w ścianach, w których umieszczone są inne, nawet większe otwory okienne. W ocenie organu brak podstaw do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w odniesieniu do ww. robót budowlanych. Niezależnie od powyższego, w świetle uwag zgłoszonych przez stronę postępowania w odwołaniu konieczne jest, zdaniem organu odwoławczego, jednoznaczne wyjaśnienie kwestii robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku. Ponadto, z uwagi na fakt, że w toku postępowania do akt sprawy zostały załączone dokumenty w postaci m.in. kopii inwentaryzacji domu dwurodzinnego przy ul. Kaszubskiej 26 w Sopocie z dnia 5 października 1961 r. (2 strony) czy kopii dokumentów z lat 1990–1991 dotyczących wcześniejszego postępowania w sprawie przybudówki na poziomie piwnic budynku przy ul. Kaszubskiej 26 w Sopocie wydaje się konieczne, w miarę możliwości, uzupełnienie i następnie rozpatrzenie niniejszej sprawy z uwzględnieniem całej dostępnej archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowego budynku. J. i R. S. w skardze na powyższa decyzję zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 7a i 8 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieprawidłową wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że przebudowa schodów zewnętrznych wraz z wprowadzeniem modyfikacji w zakresie materiału użytego do ich wybudowania nie była pracami polegającymi na przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, przebudowa przybudówki do budynku nie była pracami remontowymi w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane i tym samym zmiany dokonane w ramach istniejących części budynku winny być rozpoznawane jako prace o charakterze budowy nowych obiektów budowlanych, dla których należało zastosować przepisy normujące postępowanie legalizacyjne, a także naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii zakresu wykonanych prac w zakresie ocieplenia budynku oraz prac związanych z remontem przybudówki oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji skutkującej brakiem możliwości jej pełnej kontroli. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie kwestionują faktu, iż roboty budowlane wykonane w ramach przebudowy schodów nie mieszczą się w definicji legalnej remontu, jednakże organ odwoławczy nie wykazał argumentów przemawiających za stwierdzeniem, iż dokonane przez inwestorów prace nie stanowiły przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Przebudowa może dotyczyć jedynie istniejącego obiektu wybudowanego i ma ograniczyć się jedynie do zmiany jego układu funkcjonalnego. Definicję przebudowy wyczerpuje przeprowadzenie robót budowlanych polegających na zastąpieniu schodów drewnianych schodami stalowymi. W odniesieniu do prac związanych z przybudówką skarżący stwierdzili, że zmierzały do poprawienia trwałości oraz estetyki konstrukcji, a w wyniku tych prac nie powstał nowy obiekt budowlany, a sposób ich wykonania jest zgodny z zasadami sztuki budowlanej. Tym samym charakter tych prac wyczerpywał definicję legalną remontu. O odbudowie może być mowa w sytuacji, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Poprzednia przybudówka nie uległa zniszczeniu lub rozebraniu, a inwestorzy ograniczyli się jedynie do modyfikacji jej dwóch elementów składowych z wykorzystaniem innych materiałów. W odpowiedzi na skargę Pomorski WINB w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Na mocy art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zastosowanie jednego z tych trybów uzależnione jest od dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jest rzeczywistego charakteru wykonanych robót budowlanych. Takiej analizy, zdaniem Sądu, zabrakło w postępowaniu organu pierwszej instancji, natomiast organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny rzeczywistego charakteru robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku. Dalej Sąd wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na wykonaniu – w miejscu dotychczas istniejących zewnętrznych schodów o konstrukcji drewnianej – schodów o konstrukcji metalowej nie mogą być rozpatrywane jako remont tychże schodów. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynikało, iż obecne schody mają odmienny kształt, zaś bieg schodów został odsunięty od budynku. Ponadto nawet jeśli uprzednio w tym miejscu istniały schody drewniane, to ich rozebranie i wykonanie nowych (metalowych) jest budową, a nie remontem. Roboty budowlane polegające na budowie schodów zewnętrznych nie zostały zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zatem – w myśl art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – nie mogły zostać rozpoczęte bez uzyskania takiego pozwolenia. Samowolne wykonanie tych robót budowlanych uzasadniało zastosowanie w stosunku do nich trybu postępowania określonego w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Podobnie za remont nie mogły zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce niektórych drewnianych elementów przybudówki (ścian zachodniej i południowej) i wykonaniu w ich miejscu ścian murowanych. Rozebranie ścian i wykonanie w ich miejsce nowych (murowanych) należało ocenić co najmniej jako odbudowę tej części budynku lub jako rozbudowę budynku, co w konsekwencji oznaczało, że do tych robót budowlanych, które nie korzystają ze zwolnienia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdował tryb postępowania określony w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu zakres robót budowlanych związanych z wykonaniem schodów zewnętrznych oraz przybudówki od strony garażu jednoznacznie przesądza o tym, że nie można ich uznać za remont, a tym bardziej za bieżącą konserwację. Stanowiły one bowiem albo budowę nowego obiektu, albo co najmniej odbudowę części obiektu wcześniej istniejących. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, remont polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przepis art. 3 pkt 6 ww. ustawy stanowi zaś, że budowa jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa oraz nadbudowa obiektu budowlanego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 693/10, nie ma zasadniczych przeszkód w wiązaniu pojęcia odbudowy z jakimś odtworzeniem obiektu budowlanego. Nie można jednak przyjąć, że jest to ten sam rodzaj robót "odtworzeniowych", jaki ma miejsce w przypadku remontu. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych zużytych fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenia stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy. Nie ma w związku z tym, jeżeli rozebrano wcześniej to, co ma zostać odtworzone, bezpośredniego znaczenia ani zakres takiego odtworzenia, ani rodzaj zastosowanych materiałów, ani proporcje robót w stosunku do skali całego obiektu, ani też wreszcie przyczyna, dla której miało miejsce przeprowadzenie odbudowy. Skoro zatem inwestor wykonał nowe schody, nawet jeśli uprzednio w tym miejscu istniały schody wykonane z innego materiału o innym kształcie i biegu, a także wykonał przybudówkę poprzez rozebranie jej istotnych elementów (ścian drewnianych) i wykonanie w ich miejsce ścian murowanych, to roboty te należało uznać za budowę nowych części budynku lub co najmniej jako ich odbudowę, a w odniesieniu do przybudówki nawet jako rozbudowę budynku. Tryb postępowania legalizacyjnego określony w art. 48 ustawy – Prawo budowlane jest trybem odmiennym od określonego w art. 50 i art. 51 tej ustawy postępowania naprawczego. W sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty budowlane zostały przez organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikowane do trybu postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane), zamiast do trybu postępowania legalizacyjnego (art. 48 ustawy – Prawo budowlane), to oznacza to, że w pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwalające na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Odmienne są bowiem przesłanki prowadzenia obu z ww. trybów postępowania, odmienne są również rodzaje rozstrzygnięć zapadających w wyniku ich przeprowadzenia. Właściwym rozstrzygnięciem, jakie winien był podjąć w takiej sytuacji organ odwoławczy, była decyzja kasacyjna określona w art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej instancji przeprowadzone zostało bowiem wyłącznie postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, zatem winno ono być – w odniesieniu do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę – powtórzone z zastosowaniem trybu z art. 48 tej ustawy. Powiększenie otworów okiennych (w przyziemiu oraz w ścianie wschodniej) oraz wykonanie stopni z przybudówki do poziomu ogrodu stanowiły przebudowę budynku, która nie skutkowała pogorszeniem warunków użytkowych budynku ani też nie stanowiło zagrożenia bezpieczeństwa. Brak było podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Nieprawidłowo organ pierwszej instancji, w odniesieniu do robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji z ociepleniem oraz wykonaniu murków regulujących uskoki terenu, zajął stanowisko w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. W ocenie Sądu, objęcie tych prac przedmiotowym postępowaniem wymaga podjęcia w stosunku do nich rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zaś wyjaśnienia dotyczące charakteru prac winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Słusznie również organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o całość dostępnej archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowego budynku i ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem uzupełnionego w ten sposób materiału dowodowego. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające prowadzone w oparciu o uzupełnioną dokumentację winno dotyczyć wszystkich robót budowlanych wykonanych w obiekcie, w tym również polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy przyziemiem a parterem lokalu mieszkalnego nr 1. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo wykluczył, aby roboty budowlane polegające na wykonaniu schodów zewnętrznych oraz przybudówki, mogły być zakwalifikowane jako remont tych części budynku. W tym zakresie nie można stwierdzić naruszenia art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane. Bez względu na to, czy schody wykonane przez inwestora zastąpiły wcześniej istniejące schody drewniane, czy też byłyby wykonane jako nowe, z opisanych wyżej względów, robót tych nie można zakwalifikować jako remontu. Twierdzenie o zaliczeniu tych robót budowlanych jako przebudowy schodów nie mogło być uwzględnione, albowiem przebudowa podobnie jak remont (w świetle legalnych definicji tych pojęć) dotyczyć może istniejącego obiektu budowlanego, co oznacza, że jako przebudowy nie można traktować robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego obiektu budowlanego lub jego części po uprzednim jej rozebraniu. Z kolei roboty budowlane związane z remontem przybudówki nie stanowiły jedynie, jak to ujęto w skardze, zmiany dwóch ścian z drewnianych na murowane. W istocie bowiem polegały one na rozebraniu uprzednio istniejących ścian i wykonaniu nowych (murowanych) co stanowiło co najmniej odbudowę obiektu budowlanego (jego części). Rzeczą organu pierwszej instancji będzie natomiast dokładne wyjaśnienie, czy roboty budowlane w powyższym zakresie nie stanowiły w rzeczywistości. rozbudowy przedmiotowego budynku przez wykonanie dodatkowego pomieszczenia kubaturowego. Remont nie może polegać na wykonaniu nowych elementów obiektu budowlanego, albowiem dotyczyć może obiektu istniejącego. Nie jest przy tym istotny cel tak wykonanych robót budowlanych (jak w skardze: poprawienie trwałości oraz estetyki konstrukcji). W uzasadnieniu przywołanego przez skarżących wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 744/11, wprost stwierdzono, że nie jest remontem wykonanie faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zaliczona jest do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Remont oznacza ogół czynności związanych z odtworzeniem (przywróceniem) pierwotnego stanu technicznego i użytkowego środka trwałego (w stosunku do wartości z dnia przyjęcia go do używania), obejmujących w szczególności wymianę zużytych składników technicznych (części zamienne). Przytoczony w skardze ww. wyrok potwierdza zatem bezzasadność skargi. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle znaczny, iż dokonanie ustaleń w tym zakresie przez organ odwoławczy polegałoby praktycznie na wyjaśnieniu niemalże całości sprawy. Takie działanie organu odwoławczego naruszyłoby jednak przepis art. 136 k.p.a., określający granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Ponadto, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie dopiero przez organ odwoławczy naruszyłoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu opisane naruszenia, w tym stwierdzony brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego wyczerpującego ustalenia rzeczywistego charakteru wszystkich robót budowlanych wykonanych przez inwestora, a więc okoliczności istotnej z punktu widzenia zaktualizowania się przesłanki warunkującej przeprowadzenie postępowania w jednym z trybów określonych w ustawie – Prawo budowlane, uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. J. i R. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego – nieprawidłową wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 7a i 8 ustawy – Prawo budowlane skutkującą stwierdzeniem, iż: przebudowa schodów zewnętrznych wraz z wprowadzeniem modyfikacji w zakresie materiału użytego do ich wybudowania nie była pracami polegającymi na przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane; przebudowa przybudówki nie była pracami remontowymi w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane i tym samym zmiany dokonane przez skarżącego w ramach istniejących części budynku winny być rozpoznawane jako prace o charakterze budowy nowych obiektów budowlanych, do których należało zastosować przepisy normujące postępowanie legalizacyjne (art. 48 ustawy). W ocenie skarżących definicję przebudowy wyczerpuje przeprowadzenie robót budowlanych polegających na zastąpieniu schodów drewnianych schodami stalowymi. Sąd nie wskazał żadnych przesłanek negatywnych wymienionych w art. 3 pkt 7a ustawy uniemożliwiających zakwalifikowanie przedmiotowych prac do robót polegających na przebudowie i tym samym stojących na przeszkodzie uznaniu, iż w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W odniesieniu do kwestii dotyczących prac związanych z przybudówką z akt sprawy wynika charakter tych prac zmierzający do odtworzenia stanu pierwotnego z użyciem innych materiałów, który wyczerpuje definicję legalną remontu (art. 3 pkt 8 ustawy). Poprzednia przybudówka nie uległa zniszczeniu lub rozebraniu, a inwestorzy ograniczyli się jedynie do modyfikacji jej dwóch elementów składowych z wykorzystaniem innych materiałów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Z uwagi na to, że zarzuty kasacyjne odnoszą się wyłącznie do przepisów prawa materialnego związanych z kwalifikacją robót budowlanych, konieczne jest wstępne odniesienie się do stanu faktycznego sprawy. Mianowicie Sąd Wojewódzki aprobując wydaną w sprawie decyzję kasacyjną, zgodził się z oceną organu odwoławczego co do nieprzeprowadzenia przez organ powiatowy prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru wszystkich robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Wskazał przy tym, że ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie jest niezbędne dla właściwego wyboru jednego z trybów postępowania przewidzianego w art. 48 oraz przepisach art. 50–51 Prawa budowlanego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ odwoławczy uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał na potrzebę ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu całej dostępnej archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowego budynku, w tym materiału dowodowego z wcześniejszej sprawy administracyjnej toczącej się w sprawie przybudówki. Z kolei Sąd Wojewódzki stwierdził, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle znaczny, iż dokonanie ustaleń przez organ odwoławczy polegałoby praktycznie na wyjaśnieniu niemalże całości sprawy, co naruszałoby przepisy art. 136 k.p.a. i 15 k.p.a. Z powyższego wynika, że na organ pierwszej instancji nałożony został obowiązek przeprowadzenia czynności wyjaśniających i dokonania ponownej oceny całego materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zasadniczo w takiej sytuacji przedwczesne jest wypowiadanie się co do kwalifikacji prawnej dokonywanych robót budowlanych. Jednak w zakresie w jakim ustalenia poczynione przez organ powiatowy okazały się wystarczające nie było przeszkód do wyrażenia przez organ odwoławczy stanowiska dotyczącego prawnego charakteru robót budowlanych. W konsekwencji na akceptację zasługiwało stwierdzenie, że nie stanowiły remontu ani przebudowy roboty polegające na wykonaniu schodów stalowych w miejsce rozebranych schodów drewnianych. Niewątpliwie wykonanie schodów zewnętrznych o konstrukcji metalowej, o innym kształcie i biegu niż wcześniejsze schody drewniane, należało uznać za wybudowanie nowych schodów, wymagających pozwolenia na budowę (por. wyroki WSA z dnia 17 października 2007 r. II SA/Sz 719/07; z dnia 27 lipca 2010 r. II SA/Gd 182/10). W zaskarżonym wyroku trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że fakt rozebrania starych schodów drewnianych sprawił, że wykonanie nowych należało potraktować jako budowę nowej części budynku. Nie ma więc racji strona skarżąca wywodząc, że w omawianym przypadku miała miejsce przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Z definicji zawartej w wymienionym przepisie wynika wyraźnie, że przebudowa to roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, tymczasem w niniejszej sprawie wykonane roboty nie dotyczyły "istniejącego obiektu" gdyż schody drewniane zostały zlikwidowane, a w ich miejsce wybudowano całkowicie nowe, o konstrukcji metalowej. W konsekwencji zasadne było też wnioskowanie, że samowolne wykonanie tych robót wymagało zastosowania trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego, co z kolei skutkowało potrzebą przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego dostosowanego do wymogów postępowania legalizacyjnego. Zgodzić się natomiast należało częściowo z argumentacją strony skarżącej dotyczącą kwalifikacji prac związanych z przybudówką, które potraktowane zostały jako odbudowa, a faktycznie rozbudowa budynku. Trudno bowiem przyjąć, aby roboty polegające na rozbiórce dwóch ścian drewnianych, o długości 2,25 m i 0,6 m oraz wykonaniu w ich miejscu ścian murowanych stanowiły odbudowę. W szczególności wątpliwości budzi wnioskowanie organu odwoławczego, który przyjął, że doszło do likwidacji dotychczas istniejącej przybudówki w sytuacji gdy ta część obiektu istniała jako zabudowa przestrzeni pod stropem i dwie ściany budynku pozostały niezmienione. Niespójny jest zwłaszcza wywód organu odwoławczego, w którym z jednej strony twierdzi, że doszło do likwidacji przybudówki i rozbudowy budynku, a z drugiej strony wskazuje na odbudowę przybudówki. W rezultacie przyjąć należało, że co do tej części budynku niewątpliwie zachodziła potrzeba uzupełnienia ustaleń faktycznych nakierowanych na wyjaśnienie, czy doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku przez wykonanie dodatkowego pomieszczenia kubaturowego, czy ewentualnie do przebudowy obiektu. Zasadniczo przebudową są takie roboty budowlane, które nie zmieniają bryły istniejącego obiektu budowlanego, nie tworzą nowej struktury budowlanej. Rozbudowa z kolei polega na zmianie, powiększeniu tej bryły, a więc na większej ingerencji w istniejący obiekt budowlany, prowadzącej do zmiany jego granic, a nie tylko wymiany niektórych spośród jego elementów (v. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Lexis Nexis 2014, wyd. II, s. 46). Jako prawidłową natomiast należało uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą przedmiotowych robót budowlanych nie można było zakwalifikować jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Wobec powyższego sformułowane w podstawie kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku, zwłaszcza gdy zasadniczą przyczyną oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki było zaakceptowanie decyzji kasacyjnej organu odwoławczego podjętej w związku z potrzebą ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Stwierdzona przez organ wojewódzki, a następnie przez Sąd Wojewódzki konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego uniemożliwiała wiążące wypowiedzenie się co do kwalifikacji prawnej spornych robót budowlanych. Ewentualne zmiany w ustaleniach faktycznych mogą bowiem sprawić, że nieaktualna będzie ocena prawna przedstawiana powyżej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.