II SA/Gd 77/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 6 maja 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej M.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 29 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z 6 maja 2013 r. i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu SKO podało, że zakwestionowaną odwołaniem decyzją Burmistrz Miasta uchylił w trybie art. 155 k.p.a. swoją decyzję z 12 maja 2011 r., nr 03/2011, ustalającą dla M. K. i L. C. opłatę planistyczną w wysokości 192.780 zł i ustalił dla M. K. opłatę planistyczną w wysokości 36.349,95 zł. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że po rozpatrzeniu wniosku M. K. i L. C. z dnia 11 stycznia 2013 r. o zmianę decyzji z 12 maja 2011 r. stwierdzono, że w sprawie istnieje prawdopodobieństwo błędnego oszacowania wzrostu wartości nieruchomości. W związku z powyższym Burmistrz zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego. Wyliczona na podstawie operatu szacunkowego z 20 marca 2013 r. opłata wynosiła 72.699.90 zł. Natomiast zgodnie z operatem szacunkowym z 5 lutego 2011 r. przedmiotowa opłata wynosiła 192.780,00 zł. Mając na uwadze słuszny interes stron zobowiązanych do uiszczenia opłaty planistycznej, zgodnie z art. 155 k.p.a., organ I instancji kontrolowana decyzją ustalił dla M. K. opłatę w wysokości 36.349.95 zł.. Decyzją z tego samego dnia Burmistrz uchylił decyzję z 12 maja 2011 r., nr 03/2011, ustalającą dla M. K. i L. C. opłatę planistyczną w wysokości 192.780 zł i ustalił dla L. C. opłatę planistyczną w wysokości 36.349,95 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie wniosek strony z 11 stycznia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwalifikowany został przez organ I instancji jako żądanie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej organu I instancji, za zgodą strony, na podstawie art. 155 k.p.a.. W ocenie Kolegium z przedmiotowego wniosku nie wynikało, w jakim trybie strony domagają się zmiany decyzji. Organ I instancji nie wezwał do sprecyzowania wniosku, tylko bezpodstawnie uznał, że żądanie dotyczy zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. W tym trybie decyzja może być zmieniona tylko za zgodą strony i zgoda ta musi być wyrażona w sposób wyraźny. W aktach sprawy brak natomiast jest zgody stron na zmianę decyzji. Kolegium zauważyło także, że organ I instancji całkowicie pominął przesłanki orzekania w nadzwyczajnym trybie art. 155 k.p.a.. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu I instancji ma wszystkie cechy właściwe dla decyzji wydawanych w trybie zwykłym. Uzasadnienie decyzji ogranicza się do przedstawienia stanu faktycznego, brak natomiast oceny argumentów strony podniesionych we wniosku z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., co stanowi istotę orzekania w tym trybie. Organ I instancji nie rozpatrzył zatem sprawy w trybie art. 155 k.p.a.. Kolegium podkreśliło, że z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Decyzja organu I instancji z dnia 12 maja 2011 r., dotycząca ustalenia opłaty planistycznej, należy do decyzji związanych. Zastosowanie tego trybu w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Nieprawidłowe jest także, że organ I instancji uchylił jedną decyzję, a wydał dwie nowe decyzje, jedną dotyczącą M. K. i drugą dotyczącą L. C. Z powyższych powodów Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o umorzeniu postępowania, uznając, że brak jest podstaw do orzekania w niniejszej sprawie w trybie art. 155 kpa.. W skardze M. K. wskazała, że opłata planistyczna naliczona została po wejściu w życie umowy cesji odnoszącej się do przedmiotowych gruntów. Ponadto strona skarżąca zmieniła stan cywilny i nie posiada z mężem rozdzielności majątkowej. Na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. podniosła, że od lutego 2007 r. nie czuła się właścicielka przedmiotowej działki w związku z udzielonym P. W. pełnomocnictwem do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli decyzji SKO w oparciu o wyżej opisane zasady, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego został wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Powyższy przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a.. W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a.. Jeżeli natomiast mimo uchylenia decyzji organu I instancji wniosek skarżących nie stracił swej aktualności i nie został rozstrzygnięty co do istoty, to postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie bezzasadne było umorzenie przez SKO postępowania organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy postępowanie to zostało wszczęte na wniosek M. K. i L. C. z dnia 11 stycznia 2013 r., wobec czego właściwym jest załatwienie tego wniosku w formie merytorycznego rozstrzygnięcia. W sprawie nie zaistniały zatem przesłanki bezprzedmiotowości uprawniające do umorzenia postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy także podkreślić, że ograniczeniem ingerencji organu odwoławczego w treść zakwestionowanego odwołaniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest regulacja art. 139 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przekonaniu Sądu kontrolowane rozstrzygniecie powyższą regulację narusza. W judykaturze przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 139 k.p.a. - pierwszy z ustawowych warunków odstąpienia od zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony - rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., VII SA/Wa 1626/04, Lex nr 165003, i WSA w Kielcach z dna 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 637/10, Lex nr 740884). Szczególny charakter art. 139 k.p.a. wskazuje, że posługiwanie się nim musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2008 r., IV SA/GI 1109/07, Lex nr 504831). W kontekście postanowień art. 139 k.p.a. nietrudno zauważyć, że zwykłe naruszenie prawa nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy takie wadliwe w ocenie tego organu rozstrzygnięcie, które jest korzystniejsze dla odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r., III SA/Kr 579/08, Lex nr 523867). Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. Odnosząc dotychczasowe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło zakaz reformationis in peius, wynikający z treści art. 139 k.p.a.. Przez "niekorzyść" należy bowiem rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego - A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego 2005 r. wersja elektroniczna programu LEX. W niniejszej sprawie wskutek rozstrzygnięcia organu odwoławczego aktualna stała się decyzja nakładająca na stronę skarżąca obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej w kwocie znacznie wyższej, niżby strona skarżąca miała zapłacić po pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji. Obiektywnie zatem sytuacja strony uległa pogorszeniu. Nie wykazał zaś organ odwoławczy, aby ingerencje w decyzję organu pierwszej instancji uzasadniało pozostawienie w obrocie rozstrzygnięcia rażąco naruszającego prawo. Ponadto Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że w trybie art. 155 k.p.a. dokonać można jedynie zmiany decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego bądź decyzji przyznającej stronie uprawnienie. W przepisach nie istnieje zakaz zmiany w tym trybie decyzji zobowiązujących, czyli nakładających obowiązki na stronę, natomiast ugruntowane orzecznictwo dopuszcza możliwość wzruszenia w trybie powyższego przepisu również i takich decyzji.. Sąd nie podziela także oceny organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie zmiany decyzji dokonano bez zgody stron. M. K. i L. C. wnioskiem z 11 stycznia 2013 r. wystąpili zgodnie o zmianę decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej w wysokości 192.780 zł.. Skoro wnieśli o zmianę decyzji przyjąć należy, że wyrazili także zgodę na dokonanie takiej zmiany. Pomimo braku wskazania we wniosku konkretnego przepisu, w przekonaniu Sądu zmiana ta mogła nastąpić w oparciu o art. 155 k.p.a., ponieważ jedynie ten przepis daje możliwość działania w słusznym interesie strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ widział konieczność dokonania takiej zmiany, wynikającą z wadliwego wykonania operatu szacunkowego i obciążenia wnioskodawców niewspółmiernie wysoka opłatą. Zgodzić się należy natomiast z Kolegium, że wadliwie organ pierwszej instancji orzekając o zmianie decyzji z 12 maja 2011 r. wydał dwie odrębne decyzje - jedną dla strony skarżącej, obciążając ją opłatą planistyczną w wysokości 36.349,95 zł, oraz drugą wymierzają opłatę w takiej samej wysokości L. C. Podkreślić należy, że wniosek dotyczył zmiany decyzji której treść, podstawa prawna i strony zostały zakreślone decyzją z 12 maja 2011 r.. Rozpoznając wniosek o zmianę nie mógł organ pierwszej instancji zmodyfikować zakresu sprawy administracyjnej, w której orzekał na wniosek stron postępowania poprzez wydanie dwóch odrębnych rozstrzygnięć. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (w rozpoznawanej sprawie M. K. i L. C. jako współwłaściciele działki nr [...], obręb T.), a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków (nałożenie opłaty planistycznej) oraz ich podstawy faktycznej i prawnej (art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Rozpoznając wniosek o zmianę decyzji w sprawie administracyjnej organ zobowiązany jest ująć w jednym rozstrzygnięciu orzeczenie w przedmiocie takiego wniosku. Stąd działając w trybie art. 155 k.p.a. organ nie mógł modyfikować zakresu sprawy administracyjnej i wydać dwóch odrębnych rozstrzygnięć co do każdej z zobowiązanych osób odrębnie. W rezultacie poddając kontroli legalność decyzji Burmistrza Miasta z 6 maja 2013 r. na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że także ta decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z 6 maja 2013 r. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na treść podjętych rozstrzygnięć i orzekł o ich uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku do organu należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem zawartych w niniejszym wyroku wiążących wytycznych Sądu. Prowadząc postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. Burmistrz Miasta powinien w jednej decyzji zawrzeć rozstrzygnięcie dotyczące zarówno M. K. jak i L. Ciskowskiego. Ponowne orzekanie co do obowiązku dotyczącego L. C. umożliwia ostateczna decyzja SKO z dnia 29 listopada 2013 r., w której Kolegium uchyliło dotycząca L. C. decyzję Burmistrza Miasta z 6 maja 2013 r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji. O kosztach, które stanowi uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 500 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.