IV SA/Po 620/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę Zarządzeniem zastępczym z dnia (...) r., nr (...) (dalej zarządzenie z dnia (...) r.) Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda albo organ administracji) działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy L. A. S. (dalej radny) w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f usg działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W uzasadnieniu Wojewoda ustalił, że A.S. został radnym Rady Gminy L. VI kadencji na lata 2010-2014. Radny od (...) roku prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "O." kompleksowa Naprawa Samochodów Powypadkowych w miejscowości W., Ś.(...), (...) Ś., powiat l. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, że na terenie gminy L., tj. na gruncie będącym własnością Gminy L., znajduje się tablica informacyjno - reklamowa, stanowiąca własność gminy L., na której radny umieścił reklamę swojej firmy "O." Kompleksowa Naprawa Samochodów. W ocenie Wojewody, wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego na działalność reklamową w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą pozostaje w oczywistym związku z taką działalnością i bezspornie jej służy. (...) r. pomiędzy Wójtem Gminy L. a "N." Reklama, Produkcja Usługi (...) P., ul. św. J. (...), została zawarta umowa dotycząca wykonania tablicy informacyjno - reklamowej. Z umowy tej wynika, że Gmina wskazuje miejsce ustawienia tablicy oraz że po ustawieniu tablicy staje się ona własnością Gminy. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że działka na której ustawiona jest tablica informacyjno - reklamowa stanowi własność gminy L. Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie wypełniona została dyspozycja art. 24f ust. 1 usg. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Skutkiem naruszenia określonego w nim nakazu jest przewidziane w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej ow) wygaśnięcie mandatu radnego. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje nawet w przypadku jednorazowego naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności i to bez względu na wartość mienia komunalnego wykorzystywanego do takiej działalności. Wojewoda pismem z dnia (...) roku wezwał Radę Gminy L. w trybie art. 98a ust. 1 usg do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Uchwała taka w zakreślonym terminie nie została przez Radę Gminy L. podjęta. Organ nadzoru pismem z dnia (...) roku poinformował Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy L. Pismem z dnia (...) r., A. S. (dalej skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) skargę na zarządzenie z dnia (...) r. zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) błędną interpretację art. 24f usg przez przyjęcie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, podczas gdy skarżący pozostawał w świadomości, że tablica informacyjna nie stała się własnością Gminy L. oraz tablica ta nie została posadowiona na terenie Gminy L., tylko na terenie Starostwa Powiatowego oraz przez przyjęcie, że umieszczenie informacji o prowadzonej działalności gospodarczej na tablicy ogólnodostępnej dla przedsiębiorców na skutek zawarcia umowy z podmiotem nie związanym z Gminą L. uznać należy za w pełni dopuszczalne w rozumieniu tego przepisu, 2) błędne przyjęcie, że Gmina L. zawarła w dniu (...) r. umowę z firmą N. i tym samym wskazała miejsce położenia tablicy informacyjnej oraz nabyła własność tablicy, podczas gdy umowa nie została zawarta, albowiem nie została podpisana przez żadną z osób reprezentujących Gminę L. Skarżący wniósł o uchylenie zarządzenia z (...) r., przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów, obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nie zawierał umowy z Gminą L. ani jakąkolwiek podległą jej jednostką, nie mając świadomości, że tablica znajdować się będzie na terenie stanowiącym mienie komunalne Gminy. Tablica informacyjna nadal jest własnością firmy N., ponieważ nie została zawarta żadna umowa, która by własność tej tablicy przenosiła na Gminę L. Umieszczenie ogłoszenia na tablicy informacyjnej nie jest wykorzystywaniem mienia komunalnego Gminy chociażby tablica ta znajdowała się na mieniu komunalnym, ponieważ nastąpiło to w ramach ogólnodostępnej oferty kierowanej przez firmę N. do lokalnych przedsiębiorców. Zdaniem skarżącego, rozciąganie zakazu używania mienia komunalnego przez radnego na ogólnodostępne formy korzystania z mienia byłoby nieracjonalne i dyskryminujące. Skarżący nie miał jakiegokolwiek wpływu na to, czy tablica stanie na terenie Gminy, czy nie. Dnia (...) r. skarżący mając na uwadze art. 24f ust. 1 usg doręczył wójtowi pismo wzywające do usunięcia zgłoszenia, w razie gdyby tablica informacyjna stała się własnością Gminy L. Brak działań ze strony organów Gminy utwierdził skarżącego w przekonaniu, że tablica nie weszła w skład mienia Gminy. Tablica informacyjna dopiero kilka miesięcy temu została przeniesienia na nieruchomość stanowiącą mienie komunalne Gminy L. Została ona na nowo wkopana, ponieważ wykonano nowy stelaż celem umieszczenia nad tablicą kilkumetrowej reklamy sklepu D. O przeniesieniu tablicy w inne miejsce skarżący nie został poinformowany przez jakikolwiek podmiot, czy też organ gminy. Zebrane w niniejszej sprawie dokumenty wskazują, że skarżący zawarł dnia (...) r. umowę z firmą N. - Reklama, Usługi, Produkcja, na mocy której firma ta zobowiązała się do przygotowania ogłoszenia reklamowego na planszy reklamowej. Z treści umowy wynika, że firma N. posługiwała się wzorem umowy, który uzupełniano między innymi o wielkość reklamy i cenę. Umowa wskazywała, że tablica zostanie posadowiona w Wilkowicach, a miejsce jej posadowienia wskaże Urząd Gminy. Z tego zapisu umowy nie sposób ustalić, czy tablica zostanie posadowiona na terenie Gminy, czy też na terenie prywatnym za zgodą organu Gminy sprawującego nadzór nad ładem przestrzennym. Ponadto, ustalenie czy wskazania miejsca posadowienia tablicy dokona Urząd Gminy nie miało charakteru istotnego postanowienia umowy i było dla skarżącego nieistotne. Umowa wskazywała, że skarżący nie będzie ponosił kosztów dzierżawy, co oznaczało, że koszty te ponosić będzie wykonawca - firma N. Skarżący zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło protokolarne przekazanie tablicy. Brak również innej dokumentacji precyzującej miejsce jej posadowienia. Dlatego zdaniem skarżącego, w sprawie nie doszło do przeniesienia własności tablicy na rzecz Gminy L.. Nabycie własności tablicy wymagało złożenia stosownego oświadczenia przez osobę uprawnioną, do czego nie doszło. W tej sytuacji przyjąć należy, że tablica nadal jest własnością firmy N., a Gmina L. może dochodzić zapłaty z tytułu bezumownego korzystania z jej mienia (k. 4-9 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z (...) r., nr (...), Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że w umowie zawartej (...) r. pomiędzy skarżącym a firmą "N." zamieszczony został zapis, zgodnie z którym tablica montowana jest w miejscu wyznaczonym przez Urząd Gminy oraz że po wykonaniu tablicy informacyjnej z planem gminy przez Firmę Reklamową staje się ona własnością Urzędu Gminy. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze dotyczącą treści umowy wskazującą na to, że postanowienia dotyczące miejsca posadowienia tablicy były dla Skarżącego nieistotne. Wojewoda podkreślił, że w grudniu (...) r., w zestawieniu pism przychodzących do Urzędu Gminy L. nie zostało zarejestrowane pismo skarżącego z dnia (...) r. w którym miał On zwrócić się o usunięcie tablicy z szyldu reklamowego oraz że pisma o takiej treści nie ma również w Urzędzie Gminy L. Dokument taki w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie został przedstawiony organowi nadzoru. Pismo takie zamieszczone zostało dopiero przez skarżącego jako załącznik do skargi. Wojewoda zauważył jednak, że oprócz adnotacji na piśmie dokonanej przez Wójta Gminy L. o jego otrzymaniu, daty oraz podpisu nie figuruje na nim pieczęć wpływu do Urzędu Gminy ani też pieczęć wójta, co w ocenie organu nadzoru ma istotne znaczenie w pismach urzędowych. Poza tym, Wojewoda nie dysponuje jakimikolwiek instrumentami prawnymi do zweryfikowania podniesionych w skardze twierdzeń na temat informacji udzielonej skarżącemu przez ówczesnego Wójta Gminy o braku dokumentacji świadczącej o tym, że Gmina jest właścicielem tablicy reklamowej i że znajduje się ona na terenie Gminy (k. 23-25 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu kontroli zgodności z prawem pozostawało wydane (...) r. zarządzenie zastępcze Wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy L. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f usg działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w której skarżący uzyskał mandat. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Ustalenia te w niniejszej sprawie pozostawały bezsporne. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że dnia (...) r. skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma "O." Kompleksowa Naprawa Samochodów Powypadkowych zawarł umowę z firmą reklamową N. – Reklama, Usługi, Produkcja której przedmiotem było wykonanie ogłoszenia reklamowego na tablicy reklamowej wykonanej przez firmę reklamową. W umowie tej wskazano, że tablica montowana jest w miejscu wyznaczonym przez Urząd Gminy a skarżący nie ponosi żadnych kosztów z tytułu dzierżawy gruntu. Zgodnie z §4 umowy, po wykonaniu tablicy informacyjnej z planem (miasta) gminy przez Firmę Reklamową staje się ona własnością Urzędu (Miasta) Gminy (k. 21 akt sądowych). Tak samo z umowy zawartej dnia (...) r. pomiędzy Gminą L. a firmą "N." Reklama, Produkcja, Usługi wynika w sposób jednoznaczny, że po ustawieniu tablicy staje się ona własnością gminy (k. 19 akt sądowych). Skarżący miał zatem pełną świadomość prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w postaci tablicy reklamowej znajdującej się na terenie gminy L. Jak wyjaśnił Wojewoda w udzielonej odpowiedzi na skargę, okoliczności niniejszej sprawy wskazują na spełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 usg, czego skutkiem jest wygaśnięcie mandatu radnego. Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w której radny uzyskał mandat ustanowiony został w art. 24f ust. 1 usg. Zakaz ten ma charakter bezwzględny i nie pozwala on na miarkowanie jego intensywności czy też zasadności do konkretnej sprawy. W ocenie Sądu niezmiernie istotne pozostaje ratio legis art. 24f ust. 1 usg. Z jednej strony, zakaz ten ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Art. 24f ust. 1 usg powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego. Skarżący jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą, wobec jasnej treści zawartej dnia (...) r. z firmą reklamową umowy na którą sam się powołuje, nie może twierdzić, że nie miał świadomości, że tablica znajduje się na terenie stanowiącym mienie komunalne Gminy. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący nie zawarł umowy wprost z Gminą skoro miał on świadomość, iż jest ona własnością Gminy czego pośrednim dowodem były kierowane do Wójta Gminy L. pisma z zapytaniem czy tablica informacyjna jest rzeczywiście własnością Gminy. Kierowanie tych zapytań do Wójta nie zawieszało obowiązywania w stosunku do skarżącego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Poza tym, dla naruszenia art. 24f ust. 1 usg nie jest wcale konieczne bezpośrednie zawarcie przez radnego umowy cywilnoprawnej z Wójtem czy jedną z gminnych jednostek organizacyjnych. Warunek taki nie wynika wprost z art. 24f ust. 1 usg. Byłby on przy tym sprzeczny z istotą tego zakazu pozwalając na jego obejście. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wypowiedziany przez NSA pogląd, że korzystanie z mienia komunalnego gminy nie musi stanowić "istoty działalności gospodarczej", może to być korzystanie z mienia komunalnego w celu określonej działalności gospodarczej przez posadowienie tablic informacyjnych na mieniu komunalnym o prowadzeniu działalności gospodarczej. Trudno nie wyprowadzić związku pośredniego umieszczenia tablic informacyjnych o działalności gospodarczej z prowadzeniem działalności gospodarczej (wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10, baza orzeczeń NSA). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mogło mieć znaczenia załączone do akt sprawy oświadczenie byłego Wójta Gminy L., które nie ma wpływu na modyfikację prawidłowo ustalonego stanu prawnego niniejszej sprawy będąc jedynie dokumentem prywatnym zawierającym oświadczenie wiedzy osoby, która go podpisała. Z kolei wyrok NSA z 1 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2255/13, zapadł w odmiennym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który nie znajdował przełożenia na kontrolę legalności zarządzenia zastępczego z (...) r. Stosownie do art. 383 §1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. 2011, nr 21, poz. 112 ze zm., dalej kw), wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu jego łączenia z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeden z tych zakazów znajdujący zastosowanie w art. 24f ust. 1 usg, zaktualizował się w niniejszej sprawie. Z kolei powołanie się przez Wojewodę w wydanym zarządzeniu zastępczym na nieobowiązujący już art. 190 ust. 1 pkt 2a ow było uchybieniem nie mającym wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Obecnie obowiązujący art. 383 §1 pkt 5 kw ma bowiem dokładnie takie samo brzmienie jak uchylony wraz z jego wejściem w życie art. 190 ust. 1 pkt 2a ow. Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270) oddalił skargę. MZ