II SA/Po 1117/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości; oddala skargę Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...), Burmistrz Miasta K., na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej jako "K.p.a.", po rozparzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. postanowił negatywnie zaopiniować projekt podziału nieruchomości położonej w K. na Osiedlu O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze ewidencyjnym (...) o powierzchni (...) m2, jako niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. (...) w K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wnioskiem z dnia (...) maja 2012 r. "A" Sp. z o.o. zwróciła się wnioskiem o zatwierdzenie podziału opisanej powyżej nieruchomości. Odwołując się do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniesiono, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się w jednostce bilansowej 5MN. Jak wynika z części graficznej planu miejscowego dla jednostki powyższej dopuszczono możliwość scalania lub podziału nieruchomości przy zachowaniu frontu działki od 20 do 35 m, oraz powierzchni działek od 900 do 3000 m2. Podkreślono, że choć na części graficznej planu, działka mająca zostać podzielona znajduje się na terenie oznaczonym jako KDW (a więc jako ulice wewnętrzne), to jednak oznaczenie KDW stanowi jedynie część jednostki bilansowej 5MN. W powyższym świetle obowiązkiem organu było zbadanie zgodności proponowanego podziału w oparciu o zapisy dla jednostki 5MN. Stanowisko powyższe potwierdziło również oświadczenie P. N. – urbanisty biorącego udział w opracowywaniu przedmiotowego planu miejscowego, który wyjaśnił, że linie przerywane KDW stanowią jedynie informacyjne wskazanie na rysunku planu. Jest to o tyle istotne, że oznaczenie KDW nie występuje w części tekstowej planu. Mając powyższe na względzie uznano, że proponowany podział jest niezgodny z obowiązującym planem miejscowym. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło "A", wskazując, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest sprzeczne z wymienionym w tymże postanowieniu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej wyodrębnienie w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ulicy wewnętrznej KDW (mimo, iż oznaczona została ona tym samym kolorem brązowym, co jednostka bilansowa 5MN), wskazuje, że jest to odrębna jednostka, dla której nie mogą obowiązywać ustalenia przewidziane w miejscowym planie dla zabudowy mieszkaniowej. Strona skarżąca wskazała, w uzasadnieniu swego odwołania, że strefa lokalizacji drogi wewnętrznej winna być traktowana jako przepis szczególny planu, uchylający w miejscu jej przebiegu, ogólne ustalenia planu obowiązujące w jednostce bilansowej 5MN, w tym także zasady podziały gruntów przewidziane dla tej strefy. W przeciwnym bowiem wypadku szereg postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawałby ze sobą w wewnętrznej sprzeczności. Postanowieniem z dnia (...) października 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia (...) sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów regulujących procedurę podziału nieruchomości. Następnie organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko, iż działka, której podziału domaga się spółka znajduje się w miejscowym planie w jednostce bilansowej 5MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tej samej jednostce, jak wynika z części graficznej planu znajduje się też ograniczona przerywanymi liniami strefa ulicy wewnętrznej KDW. Z analizy planu wynika, iż nie stanowi ona odrębnej jednostki bilansowej, stąd należy dla niej stosować również ustalenia planu dotyczące jednostki bilansowej 5MN, w której niewątpliwie się znajduje. Tymczasem w planie miejscowym dla jednostki bilansowej 5MN w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w § 14 pkt 10.3 i 10.4 obowiązuje szerokość frontu działki od 20 do 35m, a powierzchnia działek powinna wynosić od 900 do 3000 m2. Przedłożony przez spółkę projekt podziału nie jest zatem zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w jego wyniku powstałyby bowiem działki nie spełniające przewidzianych, w planie miejscowym, parametrów. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ wskazał, że nietrafny jest zarzut, iż strefa KDW stanowi szczególną część planu i należy do niej stosować inne wymogi niż dla strefy 5MN. Plan miejscowy nie zakłada bowiem dla strefy KDW odrębnych regulacji. W ocenie Kolegium pomimo, że strefa drogi wewnętrznej została wydzielona i oznaczona symbolem KDW uznać należy, że nadal znajduje się ona w jednostce bilansowej 5MN i winno się do niej stosować zapisy planu obowiązujące dla tej jednostki. Skargę na powyższe postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A" Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 7 K.p.a. polegające na błędnym odczytanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla O. w K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej i negatywne zaopiniowanie projektu podziału, leżącego w interesie społecznym i publicznym; art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na negatywnym zaopiniowanie projektu podziału zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla O. w K.; art. 22 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze sprost., ze zm.), a także art. 6, 8 i 9 ustawy, z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010, Nr 220, poz. 1447) poprzez ograniczenie Skarżącej swobody działalności gospodarczej; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie Skarżącej prawa do zagospodarowania własnych nieruchomości. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że strefa ulicy wewnętrznej KDW niewątpliwie nie stanowi części jednostki bilansowej 5MN, ponieważ została z niej wyodrębniona graficznie (liniami przerywanymi) i opisana w legendzie rysunku planu jako odrębna jednostka terytorialna, różniąca się od pozostałych (w tym MN) przeznaczeniem podstawowym terenu (droga). Żaden z organów nie podjął wysiłku, w celu ustalenia, dlaczego strefa KDW została w ogóle wydzielona, ani jakie jest jej przeznaczenie w planie. Strona podniosła, iż dla obu organów, powinno być przecież zupełnie oczywiste, że gdyby teren objęty strefą KDW stanowił integralną część jednostki 5MN i podlegał ustaleniom planu dla tej jednostki, to nie byłoby żadnej potrzeby jego wyodrębniania w oddzielną strefę. Strefa lokalizacji ulicy wewnętrznej KDW została wyodrębniona z jednostki bilansowej 5MN, czyli z terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bo przeznaczeniem terenu w tej strefie jest droga, zaś na drodze nie buduje się domów jednorodzinnych. Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu podziału, w celu komunikacyjnego włączenia ulicy wewnętrznej KDW do ulicy 1KD-L, poprzez działkę nr (...) leżącą w ustalonej planem strefie wjazdu. Zamierzenie to jest niewątpliwie w pełni zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W § 14 ust. 6 pkt 2 planu miejscowego, w ustaleniach dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5MN wskazano, że na terenie 5MN, w zakresie obsługi komunikacyjnej obowiązuje strefa wjazdu określająca odcinek, na którym istnieje możliwość włączenia komunikacyjnego ulicy wewnętrznej do terenu ulicy 1KD-L. Skarżąca wskazała, że na rysunku planu widać, iż proponowana do wydzielenia działka mieści się w przewidzianej planem strefie wjazdu, w której zgodnie z planem istnieje możliwość włączenia ulicy wewnętrznej KDW do ulicy 1KD-L, zaś granice zaproponowanej do wydzielenia pod drogę części działki nr (...), zaprojektowane zostały wzdłuż linii przerywanych ograniczających strefę KDW, które zgodnie z legendą rysunku planu są dozwolonymi, orientacyjnymi liniami podziału wewnętrznego, co oznacza pełną zgodność z planem. W ocenie skarżącej niniejsza sprawa jest kolejnym przykładem blokowania przedsiębiorcy możliwości zagospodarowania własnych nieruchomości, w wyniku obstrukcji urzędników i pracowników organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie Burmistrz Miasta mocą którego negatywnie zaopiniowano projekt podziału nieruchomości położonej w K. na Osiedlu O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze ewidencyjnym (...) o powierzchni (...) m2. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Co istotne, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który swoją opinię wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 4 i ust. 5 powoływanej powyżej ustawy). Przedmiotem oceny organu opiniującego projekt podziału jest zarówno zgodność proponowanego podziału z funkcją terenu określoną w planie miejscowym (przeznaczeniem) jak i ustalenie, czy wydzielone na skutek podziału działki gruntu mogą być zagospodarowane zgodnie z planem (art. 93 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy). Innymi słowy, przy opiniowaniu projektu podziału organ winien przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie a także, czy przeznaczeniu temu służy. Niewątpliwie intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystywania gruntów określonych w planie miejscowym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy administracji publicznej uznały, że proponowany przez skarżącego projekt podziału nieruchomości (k. 1 akt administracyjnych). nie jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należało za prawidłowe. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że działka, której podziału chciał dokonać skarżący znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym pod jednostką bilansową 5MN. Dla jednostki tej przewidziano zasady podziału i scalania nieruchomości, zgodnie z którymi działki wydzielone w ramach podziału winny mieć powierzchnię od 900 do 3000 m2, a szerokość ich frontu mieścić się w przedziale do 20 do 35 m (§ 14 pkt 10.3 i 10.4 planu miejscowego). Jak zasadnie wyjaśniły organy, zaproponowany przez skarżącego projekt podziału narusza powyższe wymagania, gdyż dwie z działek, mających zostać wydzielone nie spełniają warunków dotyczących ich powierzchni (po podziale uzyskałyby one powierzchnię (...) m2, (...) m2 oraz (...) m2). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że powyższa sprzeczność wniosku skarżącego z planem miejscowym spowodowała konieczność wydania negatywnego zaopiniowania projektu podziału. W toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego skarżący konsekwentnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji publicznej podnosząc, że przedmiotowa działka nie leży na terenie jednostki bilansowej 5MN, lecz na terenie jednostki KDW, a więc na terenie przeznaczonym pod drogi wewnętrzne. Skarżący w szczególności odwołuje się do części graficznej planu miejscowego, gdzie istotnie, w ramach jednostki 5MN, oznaczona została jednostka KDW. Zgodnie z legendą zamieszczoną do planu jednostka ta stanowi strefę lokalizacji ulicy wewnętrznej, przy czym została ona oddzielona od jednostki 5MN linią przerywaną, która stanowi orientacyjną linię podziału wewnętrznego. W ocenie Sądu analiza załącznika graficznego do planu miejscowego, w powiązaniu z treścią ustaleń zawartych w rozdziale 6 § 14 ust. 6 pkt 2, zawartych w części tekstowej planu, nie pozwala jednak na przyjęcie, jak czyni to skarżący, aby należąca do niego działka leżała na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną. Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Równocześnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), sprecyzowano, że w przypadku dróg wewnętrznych tereny oznaczone jako KDW powinny być określone w części graficznej planu miejscowego kolorem jasnoszarym. Tymczasem na części graficznej planu miejscowego teren KDW został oznaczony kolorem terenem jasnobrązowym (jednolitym kolorem przyjętym dla jednostki bilansowej 5MN). Jest to o tyle istotne, że w przypadku części graficznej planów miejscowych obowiązkiem organów jest takie barwne oznaczenie graficzne na projekcie rysunku planu, które zapewni w sposób przejrzysty czytelności rysunku planu miejscowego (§ 9 ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia). A więc już sam brak oznaczenia jednostki KDW w kolorze jasnoszarym w części graficznej planu miejscowego, nie pozwala na przyjęcie, jak czyni to skarżący, aby jednostka powyższa została istotnie wyodrębniona w ramach jednostki 5MN. Niemożliwym staje się bowiem jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z jego częścią tekstową, która obejmuje jedynie jednostkę bilansową 5MN, dla której w części tekstowej planu, określono, iż w zakresie obsługi komunikacyjnej obowiązuje strefa wjazdu określająca odcinek, na którym istnieje możliwość wyłączenia komunikacyjnego ulicy 1KD-L, co nie jest tożsame z wydzieleniem tej ulicy wewnętrznej. Ponadto, co zasadnie podnoszą organy administracji publicznej, plan miejscowy nie zakłada w części tekstowej dla strefy KDW odrębnych regulacji, co nie pozwala na przyjęcie, aby jednostka powyższa została w nim wyodrębniona. Sąd podkreśla, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, cześć graficzna planu, jako załącznik do uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowi jedynie "uszczegółowienie" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części tekstowej jak i graficznej tekstu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 393/09). Wynika to z faktu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Tym samym zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1916/08, Baza NSA). Konsekwentnie, w przypadku przeznaczenie określonej nieruchomości pod drogi (w tym drogi wewnętrzne) plan w części tekstowej musi określać parametry drogi i w tym zakresie niewystarczające jest samo odesłanie do rysunku planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Podkreślenia bowiem wymaga, że rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W przedmiotowej sprawie analiza części tekstowej planu miejscowego wskazuje, że nie wyodrębniono w niej jednostki bilansowej KDW, co powoduje, że niemożliwe jest zrekonstruowanie wymogów, jakie spełniać ma droga wewnętrzna. Konsekwentnie część tekstowa planu miejscowego nie zawiera wzorca umożliwiającego dokonanie oceny, czy planowany podział nieruchomości jest do pogodzenia z wymogami dotyczącymi dróg wewnętrznych. W tej sytuacji organy administracji zasadnie odniosły się jedynie do wymogów scalania i podziału nieruchomości określonych dla jednostki bilansowej 5MN. W tym miejscu Sad wyjaśnia, że niewątpliwie sposób oznaczenia części graficznej planu miejscowego, a w szczególności wyodrębnienie w ramach jednostki 5MN jednostki KDW (jako orientacyjnej strefy lokalizacji ulicy wewnętrznej), nieopisanej następnie w części tekstowej planu, może powodować powstanie wątpliwości, co do zgodności planu miejscowego z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia powyższa nie mogła jednak być przedmiotem kontroli Sądu w ramach zawisłej sprawy dotyczącej zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym ma jednak możliwość zakwestionowania jej prawidłowości na zasadach określonych przepisami ustawy o samorządzie gminnym. W tym też postępowaniu mogą być skutecznie podnoszone zarzuty zaprezentowane w skardze, a dotyczące ograniczenie jego konstytucyjnego prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęły, że przedłożony przez skarżącego projekt podziału nieruchomości być sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.