II SA/Lu 393/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. oraz zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego S. etap I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pismem z dnia 8 maja 2009 r. Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. oraz zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego S. etap I i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zaskarżona uchwała - doręczona organowi nadzoru w dniu 9 lutego 2009 r. - została wydana z istotnym naruszeniem zasad dotyczących tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności organ nadzoru podniósł, iż uchwała ta narusza art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Nadto uchwała ta - zdaniem organu nadzoru - narusza także art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez brak ustalenia dla terenu zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem 12 MR oraz dla terenu zabudowy zagrodowej z funkcją turystyczną oznaczonej symbolem 15 MR/UT parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Ponadto zdaniem Wojewody również część tekstowa uchwały jest sprzeczna z jej częścią graficzną. Mianowicie na rysunku planu wyrysowana jest strefa z dopuszczoną zabudową kubaturową, podczas gdy w części tekstowej (§ 17 ust. 4 pkt 1 uchwały) zamieszczono zapis, iż obiekty kubaturowe należy realizować w szczególności w strefie wskazanej na rysunku. Wprowadzając sformułowanie "w szczególności" Rada Gminy zezwoliła na lokalizację obiektów kubaturowych również poza strefa określoną na rysunku planu, tj. na całym obszarze objętym liniami rozgraniczającymi na podstawie swobodnego uznania. Działanie takie - w ocenie Wojewody - powoduje jednak, iż zaskarżony plan jest niejasny i nieczytelny w zakresie lokalizacji obiektów kubaturowych, co narusza zasady sporządzania planu stanowiące, iż uchwała w sprawie planu miejscowego winna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje. Organ nadzoru podniósł także, iż zaskarżona uchwała w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4 UT została wydana z naruszeniem art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Na tym terenie dopuszczono bowiem możliwość lokalizowania obiektów i urządzeń terenowych bezpośrednio przy istniejącym wale przeciwpowodziowym, czego zabrania właśnie przywołany przepis Prawa wodnego. Nadto wprowadzone przez Radę Gminy pojęcie strefy lokalizacji obiektów i urządzeń terenowych jest pojęciem niejasnym i niezdefiniowanym, a takie oznaczenie uniemożliwia interpretację planu miejscowego, przez co narusza on także § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazujący dołączenia do projektu rysunku planu miejscowego objaśnienia wszystkich użytych w nim oznaczeń. Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem 18 ZC narusza również § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Jak wskazał organ nadzoru - stosownie do tego przepisu - odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Natomiast z załącznika Nr 21 do uchwały wynika, iż budynki mieszkalne znajdują się w strefie ok. 42 m od granicy projektowanego cmentarza. W świetle powyższego strona skarżąca stwierdziła, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy S. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż Rada Gminy S. uchwałą z [...] uchyliła zaskarżoną uchwałę, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowego. W odpowiedzi na powyższe twierdzenia, Wojewoda pismem z dnia 31 lipca 2009 r. wyjaśnił, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] uchylającej uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. etap I jako podjętej bez podstawy prawnej. W związku z tym wskazał, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania i podtrzymał żądanie zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie zawiera bowiem obligatoryjnych elementów planu miejscowego, zaś niektóre jej zapisy naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. W pierwszym rzędzie wyjaśnić jednak przyjdzie (wobec twierdzeń Rady Gminy), iż postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe wskutek podjęcia przez Radę Gminy S. (po złożeniu przez Wojewodę skargi) uchwały Nr [...] z dnia [...] uchylającej zaskarżoną uchwałę z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. oraz zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego S. etap I. Abstrahując od istotnej kwestii wyeliminowania z obrotu prawnego przez Wojewodę przywołanej uchwały z dnia [...] (rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]) wskazać należy, iż uchylenie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego ustanowionych uchwałą tego organu nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W tej kwestii należy przywołać stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994, nr 2, poz. 44), która w ówczesnym stanie prawnym stanowiła wykładnię legalną art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: art. 13 nieobowiazującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Zgodnie z tą wykładnią "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Stanowisko to zostało powszechnie zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wielokrotnie w swych orzeczeniach podnosił, iż istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, opubl. LEX nr 327767). Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Jedynie w tej ostatniej sytuacji uchwałę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. wyroku NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, opubl. LEX nr 384291). Pomijając zatem nawet fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego aktu będącego przedmiotem skargi, z uwagi na powyższą argumentację należało uznać, iż wniosek Rady Gminy S.o umorzenie postępowania sądowego jest niezasadny. Powracając na płaszczyznę merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały rozpocząć należy od wskazania, iż zakres przedmiotowy planu miejscowego reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). I tak, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy) oraz szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8). Powyższe ustalenia jak stanowi § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) winien obligatoryjnie zawierać tekst planu. Nadto, zgodnie z § 4 pkt 6 i 8 powołanego rozporządzenia, przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu, zaś ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości gruntów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż Sąd w pełni podziela stanowisko strony skarżącej, iż Rada Gminy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego nie spełniła wymogu wynikającego z powyższych norm prawnych w ten sposób, iż nie określiła wskaźników dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz gabarytów budynków dla niektórych obszarów. Rada Gminy również nie ustaliła zasad scalania i podziału działek. Jak bowiem wynika z kontrolowanego planu, dla terenów zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług komercyjnych w uzasadnionych przypadkach, oznaczonej w tekście i na rysunku planu symbolem 12MR (§ 17 ust. 10) oraz dla terenów zabudowy zagrodowej z funkcją turystyczną, oznaczonej w tekście i na rysunku planu symbolem 15 MR/UT (§ 17 ust. 11), nie określono wytycznych odnośnie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz gabarytów budynków gospodarczych i inwentarskich na tych terenach W § 14 zaskarżonej uchwały jednoznacznie zaś przyjęto, iż plan nie ustala szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości na terenie objętym opracowaniem. Przedmiotowe uchybienia stanowią o sprzeczności treści zaskarżonej uchwały z treścią normy art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 6 i 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu uzasadnione są również zarzuty Wojewody odnoszące się do rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną planu w zakresie możliwości realizowania obiektów kubaturowych. Jak bowiem wynika z rysunków planu, na planie tym wyrysowana została strefa, w obrębie której dopuszczono realizację zabudowy kubaturowej. Natomiast w § 17 ust. 4 pkt 1 zamieszczono zapis, iż "obiekty kubaturowe należy realizować w szczególności w strefie wskazanej na rysunku". Tym samym bez wątpienia Rada Gminy poprzez wprowadzenie wyrażenia "w szczególności" rozszerzyła możliwość realizowania zabudowy kubaturowej poza obszar wskazany w części graficznej planu. W tym zakresie należy pamiętać, iż plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest zatem integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Cześć tekstowa planu nie może zatem zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu. Nadto zasadnie zarzucił Wojewoda, że wyznaczona dla terenu oznaczonego symbolem 4 UT na załączniku nr 2 zaskarżonej uchwały strefa lokalizacji obiektów i urządzeń terenowych, narusza treść art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Tymczasem akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z ustawą. Skoro ustawa Prawo wodne - celem zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych - zabrania wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej, tym samym nie jest dopuszczalne wprowadzenie w planie miejscowym zapisu dopuszczającego możliwość lokalizowania takich obiektów bezpośrednio przy wale przeciwpowodziowym. Ponadto zapis taki godzi równocześnie w uprawnienia organu właściwego określone w art. 85 ust. 3 Prawa wodnego. Zasadnie również Wojewoda dostrzegł, iż wprowadzone w załączniku nr 2 do uchwały pojęcie "strefa lokalizacji obiektów i urządzeń terenowych" jest pojęciem niejasnym i niezdefiniowanym, co dodatkowo narusza § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić należy też pogląd organu nadzoru o naruszeniu § 3 ust. 1 wciąż obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), gdy idzie o ustalenia zawarte w załączniku nr 21 do uchwały, wyznaczające obszar cmentarza w odległości mniejszej niż 50 m od istniejących budynków mieszkalnych. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Bezspornym zatem jest, iż wyznaczenie w planie miejscowym terenów cmentarzy z przekroczeniem bezwzględnie obowiązującej 50 metrowej strefy sanitarnej narusza treść przywołanego rozporządzenia, a tym samym narusza art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis zobowiązuje organ sporządzający projekt planu miejscowego do uwzględniania regulacji wynikających wprost z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych", należy bowiem rozumieć regulacje wpływające na przyszły kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, opubl. LEX nr 53377, sporządzanie projektu planu miejscowego zgodnie z "przepisami odrębnymi" to również uwzględnienie zasady, zgodnie z którą "akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi". W tym stanie rzeczy skarga musiała odnieść skutek, zaś wskazane wyżej naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje nieważnością uchwały w całości z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Orzeczenie sądu administracyjnego oparto na przepisie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.