II SA/Gl 1792/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [A] w Zawierciu na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXXII/257/2012 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Gminy Ogrodzieniec na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr XXXII/257/2012 Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podjętą m. in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), art. 6l ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 11 kwietnia 2012 r., poz. 391 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, zwanej dalej ustawą lub ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) Rada Miejska w Ogrodzieńcu uchwaliła m. in., że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wnoszona będzie przez właścicieli nieruchomości z góry bez wezwania, w łącznej wysokości za trzy miesiące kalendarzowe, w terminach: 1) za I kwartał do 31 stycznia danego roku, 2) za II kwartał do 30 kwietnia danego roku, 3) za III kwartał do 31 lipca danego roku, 4) za IV kwartał do 31 października danego roku, przy czym termin wniesienia pierwszej opłaty upływa w dniu 31 lipca 2013 r. i obejmuje okres od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2013 r. W wezwaniu z dnia 8 sierpnia 2013 r. do usunięcia naruszenia powyższą uchwałą prawa Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w Zawierciu powołując się na treść art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zarzuciła, że wynikający z tej uchwały obowiązek wnoszenia przez właścicieli nieruchomości opłat za odpady komunalne z góry bez wezwania jest niezgodny z treścią art. 6i pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 1 i art. 6k ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchwałą Nr XLI/334/2013 z dnia 18 września 2013 r. Rada Miejska w Ogrodzieńcu wezwanie to uznała za nieuzasadnione i odmówiła jego uwzględnienia. We wniesionej w terminie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w Zawierciu wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXXII/257/2012 w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 6i oraz art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu podniesiono, że art. 6i pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustanawia obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za każdy miesiąc, a więc po upływie miesięcznego okresu zamieszkiwania na nieruchomości przez mieszkańca lub też powstania odpadów na nieruchomości niezamieszkałej. Z tego też powodu nie jest dopuszczalne ustalenie terminów uiszczania tych opłat "z góry", tj. przed upływem miesiąca, za który opłata winna być poniesiona. Zgodnie z art. 6i ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje "w przypadku nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy – za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec" (pkt 1), zaś "w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy – za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne" (pkt 2). Opłata ta nie jest daniną publiczną, lecz zależy od konkretnych zdarzeń, które są podstawą jej obliczenia i pobrania tzn. od stwierdzenia zamieszkiwania mieszkańca oraz od stwierdzenia faktu powstania odpadów na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, co możliwe jest do stwierdzenia dopiero po upływie miesiąca. Ponadto opłata ta, zgodnie z art. 6j ust. 1 ustawy stanowi iloczyn stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy oraz m. in. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1) lub zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), czego nie można stwierdzić "z góry" lub w trakcie trwania danego miesiąca. W konsekwencji zdaniem skarżącej ustawodawca nie zezwolił gminie na pobieranie tej opłaty "z góry", tj. zaliczkowo i dlatego nie ma podstaw prawnych do ustalenia terminu jej zapłaty przed upływem okresu, za który jest obliczona. W wyniku nieprzestrzegania przez Radę Miejską w Ogrodzieńcu przepisów ustawy doszło do nałożenia na Spółdzielnię, będącą właścicielem położonych w Ogrodzieńcu nieruchomości objętych działaniem kwestionowanej uchwały, nie pozostającego bez wpływu na jej zdolność do regulowania bieżących płatności, obowiązku kredytowania przez nią działań wchodzących w zakres zadań wskazanych w ustawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych. Z tego też powodu doszło do naruszenia interesu prawnego Spółdzielni. Nie jest przy tym zdaniem skarżącej trafne stanowisko Rady, zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, co do podatkowego charakteru opłat za gospodarowanie odpadami. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity z dnia 10 maja 2012 r. Dz. U. z 2012 r., poz. 749) "podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej". Jego konstytutywną cechą jest nieodpłatność. Nieodpłatność odróżnia podatek od opłaty. Opłata jest bowiem powiązana z konkretnie wskazanym w przepisach świadczeniem ze strony państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem, lecz opłatą w związku z czym posiada również przymiot ekwiwalentności. Takiemu charakterowi tej opłaty nie przeczy zdaniem skarżącej treść art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym "w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta". Z przepisu tego nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że Gminie przysługuje uprawnienie do ustalenia, że przedmiotowe opłaty mają być płacone z góry bez wezwania, w łącznej wysokości za trzy miesiące kalendarzowe. Również żaden z przepisów Ordynacji podatkowej nie upoważnia gmin do pobierania tej opłaty z góry, przed powstaniem samego zobowiązania, za kilka okresów rozliczeniowych naprzód. W konsekwencji zaskarżona uchwała została też podjęta z naruszeniem wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego wobec spełnienia przesłanek z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W uzasadnieniu odpowiedzi Rada podtrzymała wcześniejsze stanowisko, że opłata za gospodarowanie odpadami stanowi należność podatkową, a to w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 6l ust. 2 ustawy jej pobór jest możliwy w drodze inkasa i zgodnie z art. 6q ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Jest ona należnością publicznoprawną i w jej przypadku nie można przyjąć zasady ekwiwalentności, co jest typowe dla należności cywilnoprawnej. Dlatego też opłata ta nie musi być pobierana po wykonaniu usługi przez firmę zagospodarowującą odpady lecz może być pobierana przed wykonaniem usługi za dany miesiąc. Wynika to z charakteru opłaty, jako daniny publicznej, której pobranie choć powiązane z pewnym świadczeniem, nie wymaga uprzedniego wykonania usługi. Jest ona naliczana na podstawie deklaracji złożonej przez właściciela nieruchomości lub zarządzającego nieruchomością, która w każdej chwili może być zmieniona deklaracją zmieniającą. Ponadto stwierdzono, że nie można wiązać terminu wpłaty opłaty za gospodarowanie odpadami tylko i wyłącznie z terminami wywozu odpadów komunalnych z danej nieruchomości (w przypadku Gminy Ogrodzieniec wywóz jest realizowany co miesiąc), co sugeruje Spółdzielnia. Właściciel nieruchomości może bowiem korzystać także w dowolnym terminie z możliwości dostarczenia do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, odpadów zebranych w sposób selektywny. Dalej pełnomocnik Rady stwierdził, że w dniu 16 października 2013 r., pod wpływem wniesionej skargi, uchwałą Nr XLIII/342/2013 Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalono nowe terminy wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez wprowadzenie obowiązku ich uiszczania bez wezwania za dany kwartał do 10 dnia ostatniego miesiąca kwartału. W związku z wejściem w życie tej uchwały utraciła z dniem 1 stycznia 2014 r. moc uchwała zaskarżona. Należy zatem przyjąć, że zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 154 § 3 ustawy p.p.s.a., co w świetle treści art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy uzasadnia umorzenie postępowania sądowego. W piśmie procesowym z dnia 26 listopada skarżąca Spółdzielnia podtrzymała skargę stwierdzając, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Ogrodzieńcu uchwały nr XLIII/342/2013 z dnia 23 października 2013 r. doszło do uwzględnienia skargi w całości w rozumieniu art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., a to w sytuacji gdy w świetle treści tej uchwały nadal nie można uznać, że pobór opłat od 1 stycznia 2014 r. będzie następował "z dołu". W konsekwencji skarżąca sprzeciwiła się umorzeniu postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała również zdaniem Sądu, została podjęta z naruszeniem art. 6l w zw. z art. 6i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skoro bowiem zgodnie z art. 6i tej ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje czy to za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (pkt 1), czy też za każdy miesiąc w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (pkt 2), to nie może on dotyczyć przyszłego okresu. Za takim stwierdzeniem przemawia nadto, jak to trafnie podnosi skarżąca Spółdzielnia, treść art. 6m i art. 6j ustawy. Aby bowiem ustalić wysokość opłaty, którą za dany miesiąc właściciel nieruchomości będzie zobowiązany uiścić bez wezwania powinna być znana czy to liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, względnie ilość zużytej z danej nieruchomości wody, co nie jest możliwe do ustalenia z góry, zwłaszcza z wyprzedzeniem 2-miesiącznym, jak to ma miejsce w świetle § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W tym względzie nie jest zdaniem Sądu wystarczające odesłanie w art. 6q ustawy do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mają czysto podatkowego charakteru, a to w sytuacji gdy niewątpliwie przedmiotowa opłata zawiera znaczny element odpłatności i ekwiwalentności, chociaż nie jest oparta na stosunku umownym równorzędnych stron, kształtowanym w oparciu o normy cywilnoprawne. Obowiązek uiszczenia opłaty z góry za 2 miesiące ten charakterystyczny dla tego świadczenia znaczny stopień ekwiwalentności i odpłatności narusza. Nastąpiło to przy tym bez dostatecznej podstawy prawnej co uzasadnia zarzut jego statuowania z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP. Wobec istotnego elementu ekwiwalentności przedmiotowej opłaty otwarta pozostaje natomiast kwestia dopuszczalności ustalenia obowiązku jej płatności w czasie danego miesięcznego okresu rozliczeniowego np. do 15-go dnia danego miesiąca, co jednak pozostaje poza przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wobec powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta sprzecznie z obowiązującym prawem, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości jako aktu prawa miejscowego na podstawie art. 157 § 1 ustawy p.p.s.a. (stwierdzenie nieważności tylko jej § 1 i tak niweczyłoby sens obowiązywania jej pozostałych zapisów). Ponieważ zaskarżona uchwała weszła w życie Sąd w związku z treścią art. 61 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a. nie znalazł podstaw do orzekania na podstawie art. 152 tej ustawy w przedmiocie jej wykonalności. Akty prawa miejscowego mają walor powszechnie obowiązujący. Stwierdzenie ich nieważności prawomocnym wyrokiem skutkuje opublikowaniem takiego wyroku w Dzienniku Urzędowym. Będąc uprawnionymi do kontroli i w konsekwencji do stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego, sądy administracyjne nie mogą jednak orzekać o doraźnym wstrzymaniu ich wykonania. W związku z utratą mocy z dniem 1 stycznia 2014 r. zaskarżonej uchwały Sąd nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., a to w sytuacji gdy w okresie swojego obowiązywania zaskarżona uchwała wywoływała określone skutki stanowiące źródło konkretnych uprawnień i obowiązków, które mogą trwać również po utracie jej mocy obowiązującej. Tym bardziej nie można przyjąć, że w sprawie doszło do uwzględnienia skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 przedmiotowej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, chociażby tylko z tego powodu, że istnieje różnica w skutkach jakie niesie za sobą uchylenie takiego aktu czy jego zmiana, w porównaniu ze stwierdzeniem jego nieważności. W tym drugim przypadku skutki te następują bowiem "ex tunc". O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a.