II OSK 1521/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dnia 18 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2525/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. K. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2525/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. K. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W uzasadnieniu postanowienia podano, że dnia 29 października 2013 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "... WKZ") polegającą na umieszczeniu w tabeli informacyjnej określonej jako Baza "Z.NIERUCHOME - REJESTR I EWIDENCJA, SIERPIEŃ 2013" (opublikowanej na stronie internetowej ... WKZ), w pozycji dotyczącej zabytku "Park w [...]" wpisanego do rejestru pod nr [...], w Rubryce "Uwagi", działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], stanowiących własność M. K., w sytuacji, gdy zarówno decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r., jak i dokonany na jej podstawie wpis do rejestru zabytków pod nr rej. [...] ww. zabytku "Park w [...]", nie wymieniają ww. działek ewidencyjnych. Pismem z 7 stycznia 2014 r. skarżący sprecyzował treść skargi i wskazał, że skarga dotyczy czynności polegającej na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Dnia 5 września 2013 r. M. K., na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wezwał ...WKZ do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 16 kpa, § 3 i 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. nr 113, poz. 661, dalej rozporządzenie), polegającego na umieszczeniu w opublikowanej na stronie internetowej ... WKZ w zakładce Rejestr i Ewidencja Zabytków, w tabeli informacyjnej dot. zabytku "Park w [...], ul. [...]" w rubryce "Uwagi", działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], przez usunięcie wpisu dotyczącego tych działek ewidencyjnych. W odpowiedzi organ pismem z 23 września 2013 r. uznał wezwanie do naruszenia prawa za nieuzasadnione. Podkreślił, że ochronę prawną dla zabytku stanowi ostateczna decyzja Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia [1] lipca 1965 r., wpisująca zabytek do rejestru zabytków. Wpis do księgi rejestru, jako czynność materialno-techniczna, oznacza nadanie numeru porządkowego (rejestru), nie zaś zmianę (doprecyzowanie) treści samej decyzji. Dnia 29 października 2013 r. M. K. wniósł skargę na opisaną na wstępie czynność ... WKZ. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił dokonanie z rażącym naruszeniem prawa, tj.: 1) art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), § 3 i 4 ust. 1 rozporządzenia przez wprowadzenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków informacji niezgodnych z treścią decyzji Konserwatora Zabytków z [1] lipca 1965 r. i z dokonanym na jej podstawie wpisem do rejestru zabytków pod nr rej. [...] zabytku "Park w [...]", a w konsekwencji naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej przez faktyczną zmianę jej treści w trybie nieprzewidzianym przez art. 16 kpa; 2) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej uoz) w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia przez wprowadzenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków danych niezgodnych z treścią decyzji Konserwatora Zabytków z [1] lipca 1965 r. i treścią dokonanego na podstawie tej decyzji wpisu do rejestru zabytków nr rej. [...] dot. zabytku "Park w [...]". Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności organu i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podniósł, że decyzja Konserwatora Zabytków z [1] lipca 1965 r. nie określa w żaden sposób nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jako Park w [...], w szczególności w decyzji tej nie wskazano numerów działek współtworzących park, nie podano powierzchni terenu, ani nie sporządzono załącznika graficznego do decyzji, określającego granice terenu wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie skarżącego wpisanie działek ew. nr [...] z obrębu [...] w rubryce "Uwagi" w opublikowanej na stronie internetowej tabeli informacyjnej określonej jako Baza "Z.NIERUCHOME – REJESTR I EWIDENCJA, SIERPIEŃ 2013" w pozycji dot. zabytku "Park w [...]", stanowi kolejną niedopuszczalną próbę wyjaśnienia/uzupełnienia treści decyzji z [1] lipca 1965 r. Organ w piśmie z 18 listopada 2013 r. na podstawie art. 231 kpa przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę M. K. na inną czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Przy piśmie z 4 grudnia 2013 r. organ przekazał akta sprawy. W żadnym z powyższych pism organ nie ustosunkował się do treści i zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Sąd przytoczył art. 3 § 1 i 2 ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Sąd podniósł, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność polegająca na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Sąd podkreślił, że wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przybiera postaci decyzji ani postanowienia, nie jest więc zaskarżalne na mocy art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa. W orzecznictwie sądów administracyjnych inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, by mogły stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego, winny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek winien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (postanowienie NSA z 22.2.2012 r., I OSK 194/12). W ocenie Sądu I instancji wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przesądził jednostronnie o treści uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu. Ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków ma bowiem charakter czynności technicznej i ma na celu jedynie uporządkowanie i upublicznienie danych o obiektach objętych ewidencją. Zgodnie z art. 7 uoz formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Sąd przytoczył treść art. 22 ust. 2 uoz, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie może jednak stanowić podstawy do rozstrzygnięć o charakterze władczym kierowanych do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi administracji. Skutki w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu wywiera jedynie ujęcie w gminnej ewidencji zabytków. W myśl przepisów ustawy o ochronie zabytków, ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowi o kwalifikacji obiektu do objęcia instrumentami nadzoru konserwatorskiego, np.: objęcie obiektu ochroną konserwatorską w decyzji o warunkach zabudowy (art. 19 ust. 1a pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568), podleganie obiektu uzgodnieniom w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp) czy też w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Czynność ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest zatem decyzją administracyjną ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, co oznacza, że nie mogła ona stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej M. K. reprezentowany przez radcę prawnego J. P., zaskarżył powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 22 ust. 2 i 5 uoz, przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przesądza jednostronnie o treści uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu i ma wyłącznie charakter czynności technicznej mającej na celu jedynie uporządkowanie i upublicznienie danych obiektów objętych ewidencją, zaś skutki w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu wywiera jedynie ujęcie w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że to właśnie wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków przesądza jednostronnie o treści uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu (właściciela nieruchomości wpisanej do tej ewidencji), ujęcie w gminnej ewidencji zabytków ma - w odniesieniu do zabytków nieruchomych, o których jest mowa w art. 22 ust. 5 pkt 1 i 2 uoz, tj. zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i innych zabytków nieruchomych znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków - charakter czynności wyłącznie technicznej, mającej na celu uporządkowanie i upublicznienie danych o obiektach objętych tą ewidencją; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przez odrzucenie skargi wskutek błędnego uznania przez WSA, że czynność ...Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegająca na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], stanowiących własność skarżącego, nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, i tym samym nie może stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe uchybienia, na podstawie art. 185 § 1 ppsa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa, rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Art. 3 § 2 pkt 4 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżący trafnie zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że czynność ... Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegająca na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] nie jest czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych na postawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jak słusznie zwrócił uwagę skarżący, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej i zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, ZNSA 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do sądu. Z powyższych gwarancji konstytucyjnych wynikają określone konsekwencje dla orzekającego Sądu administracyjnego. Sąd, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, w sytuacji istnienia sprawy mogącej podlegać kontroli judykatury, obowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także w takim przypadku wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Nie wolno organowi wymiaru sprawiedliwości doprowadzić do sytuacji, w której twierdzenia jednostki o naruszeniu jej praw lub wolności miałyby pozostać poza efektywną kontrolą sądową. Niedopuszczalne jest odrzucenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność (bezczynność) może podlegać kontroli co do zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis (lub przepisy) statuujący inny sąd jako właściwy, a w konsekwencji sąd administracyjny – jako niewłaściwy, w istniejącej realnie sprawie. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł jedynie, że skarga wniesiona w tej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 3.9. 2013 r. I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2), chociaż, ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kryteria, trudno jest dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 cyt. ustawy; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Treść przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) świadczy, że stosunki tworzące się na ich podstawie cechują się nierównorzędnością stron, a zarazem dotykają materii publicznej (obowiązków organów publicznych) o charakterze organizatorskim. Nie są to zatem przepisy cywilnoprawne, lecz administracyjnoprawne. Na marginesie należy zaznaczyć, chociaż zarzut w tej kwestii nie został podniesiony, że Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska skarżącego, że ... WKZ postanowieniem z [...] 2008 r. nr [...] w sprawie wyjaśnienia treści decyzji Konserwatora Zabytków z [1] lipca 1965 r. ustalił granice ochrony konserwatorskiej, w ten sposób, że obejmowały one m.in. działki ew. o nr [...] z obrębu [...], jednakże postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2010 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był w obowiązku merytorycznie rozpoznać sprawę ze skargi M. K. na czynność ... WKZ. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, bowiem w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4.02.2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty postępowania kasacyjnego, jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 ppsa), mogą być natomiast uwzględnione przez sąd pierwszej instancji w razie uwzględnienia skargi. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.