II SAB/Gl 14/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 roku, sygn. akt II OSK 2167/73 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2013 roku, sygn. akt II SAB/Gl 64/12 i przekazał temu Sądowi (WSA w Gliwicach) sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrok w sprawie II SAB/Gl 64/12 został wydany po rozpatrzeniu skargi "A" Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie warunków zabudowy terenu, a przyczyną oddalenia skargi było ustalenie, że przed jej wniesieniem w obrocie prawnym znajdowała się decyzja ostateczna, wydana w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] roku o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) nie wynika, by stwierdzenie czy przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa było uzależnione od zobowiązania organu administracyjnego do wydania tego aktu przez sąd administracyjny. Sam fakt wydania przez organ administracyjny aktu administracyjnego przed – lub po – wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku poddania kontroli czy ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z "przewlekłością postępowania" mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje niesprawne i nieskuteczne działania organu oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa, mimo że formalnie nie jest bezczynny. Zdaniem NSA dla stwierdzenia, czy organ administracji pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte działania doprowadziły do sprawnego załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Nadto NSA zwrócił uwagę, że nadanie art. 149 § 1 p.p.s.a. nowego brzmienia kolejnymi nowelami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało za zadanie rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwiania spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji Sąd ten podkreślił, że wydanie przez organ administracji decyzji przed – lub po – wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. W następstwie wyroku wydanego w sprawie II OSK 2167/13 Sąd ponownie rozpoznał skargę "A" Sp. z o.o. z dnia [...] roku (data wpływu do organu) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ze skargi tej wynika, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] roku do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pierwsza decyzja tego organu z dnia [...] roku została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku. W skardze wskazano na liczne zawieszenia postępowania oraz wyczerpanie przez skarżącą trybu z art. 37 kpa. Skarżąca domagała się stwierdzenia, że Prezydent Miasta K. prowadził postępowanie przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania Prezydenta Miasta K. do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] roku oraz zakreślenia temu organowi terminu do wydania decyzji, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę (k. 13 akt sądowych) Prezydent Miasta K. przyznał, że sposób prowadzenia przez niego postępowania doprowadził do niedotrzymania terminów załatwienia sprawy. Podkreślił, że przedstawiciel skarżącej brał udział w spotkaniach władz miasta z autorami projektu planu miejscowego oraz otrzymał korespondencję w tej sprawie. Wskazał, że na przebieg postępowania wpływ miała także konieczność uzupełnienia wniosku, a także kilkakrotne jego zawieszenie zarówno z urzędu, jak i na wniosek inwestora. Na rozprawie w dniu 31 marca 2014 roku pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, prostując jedynie żądanie trzecie zawarte w skardze (dotyczące zobowiązania organu do wydania decyzji), a to w związku z treścią wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku sygn. akt II OSK 2167/13. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i ewentualnie w przypadku uznania, że organ prowadził postępowania przewlekle, o nie stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W jego ocenie orzeczenie NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku zostało wydane wbrew przepisowi art. 149 § 1 p.p.s.a. Podkreślił, że inwestycja której dotyczył wniosek miała być realizowana w centrum miasta, a to miało inny plan inwestycyjny w stosunku do tego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Rozpoznając ponownie skargę "A" Sp. z o.o. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta K. w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy Sąd działał w warunkach związania wynikającego z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 roku, sygn. akt II OSK 2167/13. Z wyroku tego jednoznacznie wynika, że wydanie przez organ administracyjny decyzji przed – lub po – wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., co wynika z tego, że uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy jeszcze stwierdzić, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Sądu wyraża się tym, że inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie również inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia Sądu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] roku wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości dla budowy XVI kondygnacyjnego wielofunkcyjnego budynku wraz z parkingami podziemnymi na działkach nr "1" oraz "2" przy [...] w K. W prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta K. dwukrotnie z urzędu i raz na wniosek inwestora zawiesił postępowanie w sprawie. W dniu [...] roku Prezydent Miasta K. wydał decyzję w sprawie, która została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] roku. Ostatnie podjęcie postępowania przez Prezydenta Miasta K. miało miejsce [...] roku (podjęto zawieszone na wniosek inwestora postępowanie, a wniosek o podjęcie wpłynął [...]). Następnie Prezydent Miasta K. w dniu [...] roku wydał decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na skutek wejścia w życie ([...]roku) uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, którego dotyczył wniosek. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO w K. z dnia [...]roku. Równocześnie z akt sprawy wynika, że po podjęciu postępowania postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku organ ten nie podjął żadnych działań aż do dnia [...]roku, kiedy to wydał w sprawie decyzję. Jak już zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] roku (a więc przed datą złożenia skargi) nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania, w tym przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym należy stwierdzić, że art. 149 p.p.s.a. ulegał kilku nowelizacjom. Sama instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), która weszła w życie [...] roku. Z kolei ustawą z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. nr 34, poz. 173), na mocy art. 14 pkt 2, dokonano kolejnej nowelizacji przepisu art. 149 p.p.s.a., w ten sposób, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego może jednocześnie stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). Nowelizacja powyższa weszła w życie w dniu 17 maja 2011 roku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 roku, II OSK 1360/12 (ONSA i WSA 2013, nr 1, poz. 7), ratio legis nowelizacji art. 149 p.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 roku było umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia z naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może zatem polegać na stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został wydany. Skoro zatem w niniejszej sprawie doszło do wydania postanowienia o podjęciu postępowania w dniu [...] roku, a dopiero w dniu [...] roku decyzji Prezydenta Miasta K. w przedmiocie warunków zabudowy, przy tym akta administracyjne nie wykazują działań organu (jakichkolwiek) w okresie od [...] roku do [...] roku, to co najmniej od dnia [...] roku organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a w istocie go nie prowadził, a nawet strony nie zawiadomił zgodnie z art. 36 § 1 kpa, przekroczył przy tym terminy wyznaczone przez kpa do załatwienia spraw. Stan taki trwał też po dniu [...] roku aż do dnia [...] roku, co – w ocenie sądu orzekającego – uprawniało do stwierdzenia, że w tym okresie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu na podstawie art. 149 p.p.s.a. (in fine) orzeczono jak w sentencji, o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200, 201 i 210 § 1 p.p.s.a. (koszty obejmują wpis i wynagrodzenie pełnomocnika za I instancję oraz postępowanie ponowne przed WSA). sw