I OSK 1498/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dnia 2 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 164/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r., sygn. akt [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 31 marca 2014 r., sygn. II SA/Gd 164/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Gminy Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r., sygn. akt [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu postanowienia podano, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2012 r. [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...]. Gmina Miasto [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Kolegium z [...] 2014 r., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, i umorzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że Gmina Miasto [...] nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie i że skargę wniesiono z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). W ocenie Sądu I instancji zarzuty zawarte w skardze Gminy Miasta [...] nie mogły być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, bowiem skarga nie została wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa. Z przepisów ppsa wynika, że skarga wniesiona do Sądu w pierwszej kolejności podlega ocenie pod kątem spełnienia wymogów kwalifikujących ją do rozpoznania. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jedną z przesłanek niedopuszczalności skargi jest brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Zdaniem Sądu I instancji, taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Art. 50 § 1 ustawy ppsa przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: 1) każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz 2) w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób - prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 50 § 1 ustawy ppsa, interes prawny we wniesieniu skargi to związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie organowi. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt [3 i] 6 kpa. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jak i przez jej organ w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 kpa orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego (postanowienie NSA z 15.10.1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; uchwała NSA z 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; wyrok NSA z 16.2.2005 r., OSK 1017/04, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie NSA z 14.12.2011 r., II GSK 2293/11, Lex nr 1151702). W uchwale z 19.5.2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, Lex nr 523793) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych, jak też ich organów w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 kpa. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przyjęcie takiego założenia mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego ([cz. III.6 uzasadnienia] wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139, Lex nr 523793). Gmina, której organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tej sprawie. W rozpoznawanej sprawy Gmina Miasto [...], której organ wydał postanowienie w I instancji, nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu II instancji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie skarżąca – Gmina Miasto [...], która wydała postanowienie w I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze - organ II instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do wydanych przez nie rozstrzygnięć. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że Gmina Miasto [...] nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, wobec czego jej skargę jako niedopuszczalną odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Nadto Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona po upływie terminu określonego w art. 53 § 1 ppsa, który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Kwestionowane postanowienie Kolegium zostało doręczone organowi wykonawczemu skarżącej jako organowi prowadzącemu sprawę dnia 28 stycznia 2014 r., a zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał dnia 27 lutego 2014 r., podczas gdy skarga Gminy została nadana do Kolegium za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. w dniu 28 lutego 2014 r. (k. 5 akt sądowych). Skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa. W skardze kasacyjnej Gmina Miasto [...], reprezentowana przez r.pr. K. C., zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), t.j.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, wraz z pkt 2 , w zw. z art. 50 § 1 ppsa oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 i 10 kpa. W uzasadnieniu w szczególności podniesiono, że skoro przedmiot postępowania stanowi majątek skarżącej, to legitymacja z art. 50 ppsa nie może być bez naruszania podniesionych reguł postępowania przed sądami administracyjnymi i zasad kpa kwestionowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Kluczowym zagadnieniem z punktu widzenia kontroli zaskarżonego postanowienia, jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 ppsa. Zarzut ten okazał się niezasadny. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 142-143, uw. 3). W kontrolowanej sprawie Gmina Miasta [...] nie występowała w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, czego przejawem było wydanie przez Prezydenta Miasta [...] postanowienia z [...] 2012 r. [...]. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19. 5.2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, trafnie przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 36-37, nb 3, 4), nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa), prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że gmina nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję (postanowienie) organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. A zatem, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, przeto sąd administracyjny nie bada tego przymiotu (legitymacji) i odrzuca skargę jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony. Tak rozumował Sąd I instancji i znajduje to uzasadnienie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Należy zatem stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu uznał, że złożona przez Gminę Miasta [...] skarga jest niedopuszczalna. Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 ppsa, zatem zagadnienie naruszenia tego przepisu wymykało się kontroli w niniejszym postępowaniu ze skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b wraz z pkt 2 ppsa oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 i 10 kpa, nie mógł być przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem Sąd I instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 6 ppsa, nie mógł naruszyć wskazanych jako wzorzec kontroli przepisów, skoro nie dokonywał kontroli merytorycznej postanowienia z 14 stycznia 2014 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji.