I OSK 2505/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 469/12 w sprawie ze skargi H. N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od H. N. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 290 (dwieście dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 469/12, po rozpoznaniu skargi H. N., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Zarząd Powiatu Gdańskiego zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat Gdański prawa własności nieruchomości, położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, zajętej pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda Pomorski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Gdański prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania H. N. utrzymał mocy decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...] o pow. [...]ha stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność W. R. (którego następcami prawnymi są D. O., J. L., H. N., I. P. i J. R.), a zatem w tym dniu stanowiła własność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Ulica [...] w P. posiadała kategorię drogi publicznej, bowiem została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich m.in. w województwie gdańskim (Dz. U. 1986 r. Nr 53 , poz. 179) jako droga wojewódzka, natomiast zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Zdaniem Ministra z akt sprawy, w szczególności z mapy – szkicu polowego KERG 691/2011 oraz mapy ewidencyjnej KERG 691/2011 wynika, że stan na nich przedstawiony jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., zatem dokumenty te stanowią dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. umów zawartych między Towarzystwem Ubezpieczeniowo - Reasekuracyjnym Polisa a Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w Gdańsku, dotyczących ubezpieczenia dróg krajowych i wojewódzkich na terenie województwa gdańskiego i elbląskiego z dnia 1 kwietnia 1997 r. i 4 maja 1998 r. wynika, że przedmiotem ubezpieczenia jest odpowiedzialność cywilna Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Gdańsku z tytułu prowadzonej działalności w zakresie letniego i zimowego utrzymania pasa drogowego dróg krajowych o wojewódzkich. Dokumenty te dowodzą wykonywania władztwa publicznego nad ul. [...] w P. Zatem, wobec łącznego spełnienia przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Wojewoda Pomorski obowiązany był wydać decyzję potwierdzającą nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Gdański. Odnosząc się zaś do kwestii odszkodowania organ odwoławczy wyjaśnił, iż z brzmienia art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie wynika, aby organ orzekający o przejściu własności nieruchomości na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego miał obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie przed datą 31 grudnia 2005 r. Zachowanie terminu dotyczy wyłącznie czynności jaką jest złożenie wniosku o odszkodowanie. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. N., podnosząc kwestię niewypłaconego odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika by w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map w postaci ewidencyjnego notatnika zmian (KERG 691/2011), szkicu mapy zasadniczej dotyczącego działki nr [...] oraz szkicu polowego z roku rozrachunkowego 2011 nie wynika przebieg granicy pasa drogowego ulicy [...] na odcinku obejmującym działkę nr [...] według stanu z 31 grudnia 1998 r. Geodeta uprawniony L. W. na ww. szkicach zawarł wprawdzie sformułowanie: "Oświadczam, że stan przedstawiony na mapie jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.". Jednak to oświadczenie zostało złożone bez podania na jakiej podstawie geodeta tak twierdzi. Ponadto z akt sprawy wynika, że dopiero w marcu 2011 r. wystąpiono o zmiany w ewidencji gruntów dotyczące działki nr [...] w ten sposób, żeby zapis B-RIIIa – grunt rolny zabudowany zmieniono na dr.-drogi. Skarżąca zaś twierdzi, że przebudowa drogi na jej działce miała miejsce w 2009 r. Sąd I instancji podkreślił, że przewidziana w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną instytucja prawna ma wyjątkowy charakter, polega bowiem na odjęciu własności gruntu dotychczasowemu właścicielowi. Aby zatem mogła znaleźć zastosowanie w konkretnej sytuacji, konieczne jest należyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności, od których zależy wydanie prawidłowej decyzji potwierdzającej przejście prawa własności gruntu na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Prowadząc postępowanie w oparciu o powyższy przepis organ orzekający jest zobowiązany do zbadania spełnienia przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, warunek ten nie został spełniony, co oznacza, że organy orzekające uchybiły przepisom art. 7 i 77 ust. 1 k.p.a. Skoro nie zostało wykazane spełnienie pierwszej przesłanki tj. zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., przedwczesna jest ocena wystąpienia przesłanki sprawowania władztwa publicznoprawanego nad działką nr [...]. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucając naruszenie: przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 P.p.s.a. poprzez błędne wskazanie przedmiotu zaskarżenia jako decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2011 r. podczas gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., sprostowana postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r.; 2) art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dopuszczenia z urzędu dowodu w postaci postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało zaistnienia przesłanki zajętości wynikającej z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji; 5) art. 133 § 1 i art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez błędną ocenę dokumentów w postaci mapy - szkicu polowego KERG 691/2011 oraz mapy ewidencyjnej w skali 1:500 KERG 691/2011, które zawierają adnotację geodety uprawnionego, że stan przedstawiony na mapie jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 7) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy nie pozwalający na uznanie, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. prostującego oczywistą omyłkę pisarską w ten sposób, że w dacie decyzji zamiast [...] lutego 2011 r. powinno być [...] lutego 2012 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. N. wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 4 lipca 2012 r. jest art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), który stanowi , że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy w brzmieniu pierwotnym drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi gminne oraz lokalne miejskie, 4) drogi zakładowe. Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych także w brzmieniu pierwotnym stanowi, że zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich - z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 - następuje w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Ulica [...] w P. posiadała kategorię drogi publicznej, we wrześniu 1986r. bowiem została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U Nr 35 poz. 179). jako droga wojewódzka. Następnie ulica [...] stała się z dniem 1 stycznia 1999r. drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 103 ust.3 ustawy z 13 października 1998 r. Zatem na dzień 1 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. Z niekwestionowanych umów zawartych 1 kwietnia 1987r. i 4 maja 1998r, pomiędzy Towarzystwem Ubezpieczeniowo – Reasekuracyjnym a Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w Gdańsku dotyczących ubezpieczenia dróg krajowych i wojewódzkich od odpowiedzialności cywilnej wynika władztwo zarządcy drogi nad ul [...] w P. Fakt zajęcia działki nr [...] pod ulicę [...] nie jest kwestionowany przez skarżącą H. N., co potwierdza ubieganie się przez skarżącą o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę ze skargi H. N. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2011r. choć w skardze skarżąca nie kwestionuje potwierdzenia nabycia przez Powiat Gdański prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w P. zajętej pod ulicę [...]. H. N. skarży się na starostę, że zwleka z ustaleniem odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy na jej rzecz, choć organ ten jak wynika ze skargi wzywa skarżącą do składania różnych dokumentów generując spore wydatki z jej strony. Mimo tak brzmiącej skargi Sąd I instancji nie zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie żądania. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, że znajdujące się w aktach sprawy, a pochodzące z państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego, mapy to znaczy szkic polowy oraz mapa ewidencyjna potwierdzone za zgodność ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998r. przez uprawnionego geodetę nie dowodzą, że działka [...] stanowiąca własność W. R. znajdowała się w pasie drogowym ulicy [...]. Mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez sąd bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie. Skoro zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. to w badanej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 §1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest uzasadniony. Skoro organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy zbierając w sposób wyczerpujący materiał dowodowy to zasadny jest też zarzut naruszenia przez Sad I instancji art. 145 §1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.