II SAB/Wa 719/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spraw.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Komendanta [...] Państwowej Straży Pożarnej w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Komendanta [...] Państwowej Straży Pożarnej w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Komendanta [...] Państwowej Straży Pożarnej w P. na rzecz S. Sp. z o. o. z siedzibą w P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2013 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. o udostępnienie - na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "U.d.i.p." - całości dokumentacji działań ratowniczych dotyczącej pożaru w dniu [...] stycznia 2013 r. zakładu produkcyjnego S. przy ul. P. [...] w P., w tym "Analizy działania ratowniczego". W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] października 2013 r. organ wskazał, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 U.d.i.p. w związku z tym nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Stwierdził, że "Analiza działania ratowniczego" jest dokumentem wewnętrznym opracowanym na podstawie § 40 i 41 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. Nr 46, poz. 239) i może być udostępniany organom dochodzeniowym - Policja, prokuratura, sąd - na ich pisemny wniosek. Zdaniem organu, również informacja ze zdarzenia nie jest informacją publiczną i nie może być udostępniona na podstawie art. 2 ust. 1 U.d.i.p. Pismem z dnia [...] października 2013 r. S. Sp. z o.o. ponowiła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie całości działań ratowniczych dotyczących pożaru w dniu [...] stycznia 2013 r. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że dokumenty objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. polegającą na niepodjęciu przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, we wskazanym w art. 13 U.d.i.p. terminie, stosownych czynności, tj. udostępnienia informacji publicznej bądź wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Spółka zarzuciła naruszenie przez organ art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 U.d.i.p. wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. w terminie 14 dni, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że analiza przepisów art. 9, art. 11 i art. 11a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1390) prowadzi do wniosku, że komendanci Państwowej Straży Pożarnej są organami mieszczącymi się w pojęciu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. Zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest zatem również Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P. Zaznaczyła, że wszelkie informacje zawarte w dokumentach sporządzonych przez jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 U.d.i.p. Informację publiczną stanowi bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji. Charakter informacji publicznej mają także informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P. poinformował, iż po ponownym przeanalizowaniu materiału oraz uzyskaniu opinii prawnej dotyczącej interpretacji definicji "informacji publicznej" przychylił się do zarzutów i uwzględnił skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 U.d.i.p.) bądź nie wydaje decyzji, w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 U.d.i.p. (art. 16 ust. 1 U.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Przepis art. 4 ust. 1 U.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 U.d.i.p., iż do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji jednak tylko wówczas, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje ona w obiegu publicznym. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 U.d.i.p. Przy wykładni powołanych przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, lecz przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Dokumenty te muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy po wniesieniu skargi wystąpią okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy (v. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której - co należy zauważyć - spełniony został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, co nie było w istocie kwestią sporną, pozostaje organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p., jest zatem podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z kolei żądana informacja - objęta wnioskiem skarżącej Spółki z dnia [...] września 2013 r. - stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz pkt 4 lit. c U.d.i.p. Dokumentacja działań ratowniczych w stosunku do określonego we wniosku obiektu, w tym "Analiza działań ratowniczych", jest bowiem informacją o działalności Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej i dotyczy realizacji obowiązków wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 40 i § 41 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych zadań organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego przez właściwych komendantów państwowej Straży Pożarnej. W ocenie Sądu, w dacie wystąpienia Spółki ze skargą organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku z dnia [...] września 2013 r., bowiem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 U.d.i.p. nie udostępnił skarżącej żądanej informacji publicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 U.d.i.p., nie poinformował też że nie dysponuje wnioskowaną informacją. Z akt sądowych sprawy wynika jednak, że stan bezczynności organu ustał przed datą wyrokowania. W odpowiedzi na skargę organ poinformował bowiem, że wobec ponownej analizy akt sprawy w ramach autokontroli podjętej na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. "przychyla się do zarzutów i uwzględnia skargę w całości". Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ przesłał Spółce kopię dokumentacji z działań ratowniczych prowadzonych w dniu [...] stycznia 2013 r. na terenie zakładu produkcyjnego S. Sp. z o.o. Dokumentacja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że odpowiedź organu udzielona za pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wyczerpuje zakres wniosku z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd stwierdził, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P. pozostawał w stanie bezczynności w dacie wniesienia skargi do Sądu ([...] listopada 2013 r.), jednak przed datą orzekania w sprawie zrealizował obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Z tego względu Sąd uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno ulec umorzeniu. Zważywszy, że organ pozostawał w stanie bezczynności w dacie wystąpienia ze skargą, Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do przepisu art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza okoliczności sprawy, a zwłaszcza zestawienie daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz daty pisma organu stanowiącego odpowiedź (choć nieprawidłową) organu na wniosek oraz dalszą korespondencję w sprawie, pozwala stwierdzić, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Nie wynikała bowiem z celowego lekceważenia podmiotu wnioskującego, lecz z błędnej wykładni przepisów U.d.i.p. definiujących pojęcie "informacji publicznej". Z tego względu Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.