V SA/Wa 2387/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009; uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego w R. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013r., nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. Z., dalej "Skarżący" jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "Prezes ARiMR" z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R., dalej "Dyrektor ARiMR", Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.: W dniu 22 kwietnia 2009 r. S. Z. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w R. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, dalej "pomoc z tytułu ONW" dwie działki rolne o łącznej powierzchni 2,42 ha, położone na działkach ewidencyjnych o numerach: 1974, 1979, 1639/2, 1980/2, 1980/3. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał w dniu [...] października 2009 r. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania Skarżącemu pomocy z tytułu ONW na rok 2009, w wysokości 420,65 zł, do powierzchni stwierdzonej, która wynosi 2,35 ha. Postanowieniem z 5 stycznia 2012 r. Dyrektor ARiMR wszczął z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] października 2009 r, a w dniu 31 stycznia 2012 r. wydał decyzję stwierdzającą jej nieważność. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2009 r., w dniu [...] kwietnia 2012 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał decyzję Nr [...] przyznającą Skarżącemu pomoc z tytułu ONW na rok 2009, w łącznej wysokości 146,78 zł do powierzchni stwierdzonej - 2,01 ha. Następnie w dniu 8 kwietnia 2013 r. Dyrektor ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. i decyzją z [...] maja 2013 r. Nr [...] stwierdził jej nieważność. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że decyzja z [...] kwietnia 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.pa. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz.U. Nr 40 poz. 329 ze zm.). Po rozpoznaniu złożonego przez Skarżącego odwołania Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej płatności ONW. Organ II instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. rażąco naruszała przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. Nr 173), dalej "ustawa PROW", w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że przyznając Skarżącemu płatności ONW na rok 2009, w tym do powierzchni działek ewidencyjnych o numerach 1979 oraz 1980/2, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie ustalił powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ponadto Prezes ARiMR stwierdził, że Dyrektor nie wskazał błędów w ustaleniu maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawnionego do płatności na działce nr 1974. Zwrócił uwagę, że na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem 1974 Skarżący zadeklarował powierzchnię wynoszącą 0,27 ha, podczas gdy maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) dla tej działki wynosił 0,36 ha, a w decyzji z [...] kwietnia 2012 r. przyznano płatność do powierzchni 0,25 ha. Z powyższych względów w ocenie Prezesa ARiMR – decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wydana [...] kwietnia 2012 r. i przyznająca płatności ONW dla działek ewidencyjnych 1974, 1979 oraz 1980/2 rażąco naruszała przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył S. Z. wskazując, że w latach 2008 – 2010 składał wnioski o płatności ONW deklarując w nich powierzchnię 2,42 ha, a organy rozpoznając wnioski w kolejnych latach przyznawały płatności do powierzchni 2,42 ha albo 2,35 ha, pomimo że w tym okresie nie nastąpiły żadne zmiany powierzchni. Skarżący zakwestionował prawidłowość ustalania faktycznej powierzchni działek na podstawie ortofotomap. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny przedmiotowej sprawy przy uwzględnieniu ww. reguł postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym sprawę uznał, iż złożona skarga jest uzasadniona, a zaskarżone rozstrzygnięcie organu należy uchylić. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wydanej w trybie zwykłym i przyznającej Skarżącemu pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Przypomnieć należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. W orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd podziela stanowisko, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć także przepisów ustrojowych jak i przepisów prawa procesowego (por. wyrok NSA z 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12). Istota sporu dotyczy tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności - nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją - organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa. Jak już wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. Skład orzekający prezentuje pogląd, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Zdaniem Sądu decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie była dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności - stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych uregulowań wywieść należy więc, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. II GSK 810/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że na mocy przytoczonego uprzednio art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć. Z treść art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagająca ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych /.../. Jednakże brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury, w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowił zaś rażącego naruszenia prawa. Z uzasadnienia decyzji - nieważność której stwierdzono - wynika, że organ przyznając płatność wziął pod uwagę nie tylko wielkości działek zadeklarowanych ale i określił powierzchnię działek kwalifikowanych do poszczególnych płatności. Jej wydanie zostało poprzedzone kontrolą administracyjną w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną do płatności na obszarze ONW równą 2,01 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników. Wynika to z treści uzasadnienia decyzji, której nieważność stwierdzono. Powyższe oznacza, iż Skarżący miał uzasadnione podstawy aby uznać, iż decyzja mocą której przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową, wszak wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku którego dokonano m.in. weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. W ocenie sądu obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnionych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada, o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Zresztą uchybienia te nie są tak jednoznaczne i oczywiste dla samych organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Świadczy o tym porównanie uzasadnień rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. Otóż Prezes Agencji podniósł (str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazał, iż organ w decyzji której nieważność stwierdzono nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem 1974, który wynosił (na tej działce) 0,36 ha, podczas gdy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uwzględnił do płatności powierzchnię 0, 25 ha, a Skarżący zadeklarował 0,27 ha. Co więcej, w sprawie wniosku Skarżącego o przyznanie płatności z tytułu ONW za 2009 r. organy administracji prowadziły dwa postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznających te płatności. Decyzją z 31 stycznia 2012 r. stwierdziły nieważność decyzji z [...] października 2009 r. przyznającej płatność ONW do powierzchni 2,35 ha, z uwagi na nieprawidłowości w ustaleniu maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawnionego do płatności na działkach nr 1974 i 1980/2. Następnie decyzją z [...] maja 2013 r. stwierdziły nieważność decyzji z [...] kwietnia 2012 r. przyznającej płatności z tytułu ONW za 2009 r. do powierzchni 2,01 ha i wydanej po stwierdzeniu nieważności poprzedniej decyzji przyznającej te płatności. Rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, bądź gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszeniem, ale w trybie zwykłym. Ponadto, niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu który weryfikował wniosek Skarżącego o przyznanie płatności nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Na podstawie tej decyzji skarżący uzyskał stosowne płatności, a żądanie w dalszej perspektywie ich zwrotu (choćby w części) kłóciłoby się z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zaufania do jego organów. Tak więc - świetle tego, co zostało wyżej powiedziane - ewentualna wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.