VII SA/Wa 2232/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. i W. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku J. Z. i W. Z. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2013r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2002r. nakazał J. i W. Z. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce o nr [...] w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a skarga na decyzję Wojewody [...] wniesiona przez J. i W. Z. oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2004r. wydanym w sprawie II SA/Po 2841/02. W związku z tym organ podał, że w sytuacji oddalenia skargi biorąc pod uwagę treść art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać, że Sąd ustalił, iż w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji w myśl art. 156 § 1 kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z treścią przepisu art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Artykuł 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Odnosząc się do zarzutu skarżących zawartego we wniosku z dnia [...] lipca 2013r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego "naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 61 a kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż w niniejszym postępowaniu wystąpiła - z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu administracyjnego - przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności niedopuszczalnym, organ wyjaśnił, że uregulowanie zawarte w art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 07.02.2013r., sygn. akt: II OSK 1865/11, Lex nr 1293568). Organ podał, że nie można podzielić skarżących, że okoliczności, które mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie to "szereg uchybień przepisom prawa procesowego i materialnego, w tym również naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, takich jak ochrona praw nabytych czy prawo do domu". Wskazał, że Sąd nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w wyroku z dnia 20 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraźnie wskazał, że "zaskarżona decyzja odpowiada prawu". Zarzuty skarżących dotyczące prawidłowości zastosowanych w postępowaniu jurysdykcyjnym przepisów prawa nie mogą wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wnieśli J. Z. i W. Z. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 11 lipca 2013r. pełnomocnik skarżących zarzucił organowi naruszenie art. 61 a kpa w zw. z art. 134 i art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż wystąpiła przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności niedopuszczalnym, podczas gdy uprzednio wydany wyrok Sądu, na który powołuje się organ, nie objął swym zakresem wszystkich zarzutów i okoliczności wskazanych przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz naruszenie art. 61 a w zw. z art. 158 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy kwestia wpływu orzeczenia oddalającego skargę na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji przez organ administracji publicznej stanowi kwestię natury merytorycznej, a nie formalnej i wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wydania decyzji merytorycznej. Pełnomocnik skarżących podał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący podnieśli zarzuty, które nie były dotychczas przedmiotem rozpoznania Sądu tj. rażącego naruszenia art. 50 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie zaszła żadna z przesłanek do jego zastosowania konieczna dla wstrzymania robót budowlanych, a także naruszenie art. 2 i art. 64 Konstytucji RP poprzez pozbawienie wnioskodawców praw słusznie nabytych na podstawie wcześniejszych rozstrzygnięć organów administracji oraz naruszenie art. 75 Konstytucji poprzez nakazanie rozbiórki w sytuacji, gdy skarżący działali w zaufaniu do ostatecznych rozstrzygnięć organów i jednocześnie pozbawienie ich chronionego przepisami Konstytucji prawa do domu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy, organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a orzekanie następuje w granicach sparwy będącej przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W art. 145 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 145 § 1pkt1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenie prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane dnia [...] sierpnia 2013r. utrzymujące w mocy własne postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2013r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego w sytuacji, gdy decyzja rozbiórkowa była przedmiotem kontroli Sądu, który wyrokiem wydanym dnia 20 grudnia 2004r. oddalając skargę inwestorów na tą decyzję, uznał, że odpowiada ona prawu. W uzasadnieniu wydanego w dniu 20 grudnia 2004r. wyroku w sprawie o sygn. IISA/Po 2841/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podał, że w rozpoznawanej sprawie inwestorom nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się przy budynku gospodarczym samowoli budowlanej bowiem w dacie rozpoczęcia robót legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z października 1998r. Przy czym Sąd podkreślił, że realizowanie obiektu budowlanego w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji, wypełnia dyspozycję art. 50 i 51 prawa budowlanego, których ratio legis podlega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 3[...] sierpnia 1993r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Nr 14, poz. 16) przewidywała dla terenu działki nr [...] oznaczenie ZI - zieleń izolacyjną łęgowo - łąkową wokół cieku wodnego na bazie zieleni łąkowej produkcyjnej, z urządzonymi ścieżkami spacerowymi i możliwością małej rekreacji codziennej (jogging, ścieżki zdrowia). Ustalenia planu wykluczały realizację obiektów w wyjątkiem małej architektury charakterystycznej dla ścieżki zdrowia. Z powyższych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika więc, że na działce nr [...] nie mógł zostać wybudowany żaden obiekt budowlany poza wymienionym w art. 3 ust. 1 c prawa budowlanego. Budynek gospodarczy wybudowany przez inwestorów do kategorii tych obiektów nie należy, a organ odwoławczy trafnie uznał, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego należało nakazać rozbiórkę obiektu. Brak było bowiem podstaw do podjęcia próby zalegalizowania budynku w sposób określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W ocenie Sądu miał rację organ odwoławczy podnosząc, ze bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było podjęcie prac nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, a w dniu tym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1993r. Poza powyższym Wojewódzki Sad Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Oparcie jej na innych kryteriach, np. celowości jest niedopuszczalne, jeżeli ustawa expressis verbis nie stanowi inaczej. W tej sytuacji nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi przyjęcie przez Radę Miasta i Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...] jest obecnie przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Zatem w ocenie Sadu decyzja objęta skargą była wydana zgodnie z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 61 a § 1 kpa), bowiem organ prawidłowo ustalił (w rezultacie badania wniosku), iż wydany wyrok Sadu oddalający skargę na objętą wnioskiem decyzję stanowi przeszkodę przedmiotową czyniącą jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Przy czym należy podkreślić, iż podnoszony we wniosku zarzut naruszenia przez organ art. 50 ustawy Prawo budowlane był przedmiotem oceny Sądu co wynika wprost z uzasadnienia wyroku. W ocenie Sadu pozostałe zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.