II SA/Łd 1143/13

Dnia 1 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), oraz art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej jako ustawa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia[...], nr [...], którą na podstawie art. 3 ust. 23, art. 5 ust. 2 i ust. 3, art. 16a, art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych odmówiono I. P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką L. P. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmawiając I. P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazał, iż nie spełnia przesłanek do nabycia tego świadczenia. Wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia, ani z innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bowiem od 11 października 2006 r. do 29 czerwca 2010 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, zatem świadczyła gotowość do podjęcia pracy. Ponadto przekroczyła kryterium dochodowe na osobę w rodzinie o kwotę 38,92 złotych. W 2011 r. otrzymała bowiem zwrot kosztów poniesionych w związku z wymianą stolarki okiennej który to dochód nie mógł być uznany za utracony w tymże roku. Mimo, że próg dochodowy przekroczony został o kwotę niższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego, jednakże w poprzednim okresie zasiłkowym, specjalny zasiłek opiekuńczy wnioskodawczyni nie przysługiwał, zatem art. 16a ust. 3 ustawy nie mógł zostać zastosowany. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I. P., wyjaśniając że wcześniej pobierała świadczenie pielęgnacyjne sprawując opiekę na niepełnosprawną matką, którego została pozbawiona. W okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nigdzie nie pracowała i obecnie nie pracuje ani nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. W 2011 r. otrzymała zwrot połowy kosztów wymiany stolarki okiennej dokonanej w 2009 r., jednak to nie powinno wpływać na uzyskany przez nią dochód. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wymienioną na wstępie decyzję, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż dochód uzyskany przez rodzinę I. P. w 2011 r., tj. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy został ustalony na podstawie zaświadczenia Urzędu Skarbowego o dochodzie I. P. oraz zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. o wysokości emerytury pobieranej przez L. P. i wyniósł łącznie 15886,10 złotych, co w przeliczeniu na miesięczny dochód członka rodziny dało kwotę 661,92 złotych, przekraczającą kryterium dochodowe wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy, wynoszące 623 zł. Wobec tego, iż w poprzednim okresie zasiłkowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie istniał, nie mógł zostać zastosowany art. 16a ust. 3 ustawy. Skargę wniosła I. P., podnosząc iż do dochodu nie powinna być wliczona kwota kosztów wymiany stolarki okiennej zwrócona w 2011 r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (art.135 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). W wypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekraczał kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który był ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W wypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługiwał (art. 16a ust. 3 ustawy). W kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej zakwestionowały spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki oraz stwierdziły przekroczenie kryterium dochodowego, przy niemożności zastosowania art. 16a ust. 3 ustawy. Analizując wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, sąd zauważa, iż przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 tej ustawy. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na stopień niepełnosprawności. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Bez względu więc na to, czy owa rezygnacja z zatrudnienia oznacza rezygnację z trwającego stosunku pracy, czy też rezygnację z podejmowania pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca pozostaje bez pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką. W okresie od 11 października 2006 r. do 30 czerwca 2010 r. I. P. była zarejestrowana jako bezrobotna, a status ten utraciła w związku z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, od 1 kwietnia 2010 r. na czas nieokreślony, decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] (decyzja w aktach administracyjnych). Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W okolicznościach sprawy niniejszej, istotne więc jest to, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie z wnioskiem o specjalny zasiłek opiekuńczy, skarżąca spełniała warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż pobierała to świadczenie do 30 czerwca 2013 r., z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Co istotne, przyznane ono jej zostało w związku z rezygnacją z zatrudnienia. Organ nie wskazał, by stan faktyczny, w tym zakresie, uległ zmianie, a więc niezrozumiała pozostaje obecna ocena o niespełnieniu przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Powyższe oznacza, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca nadal pozostawała osobą, która rezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (sygn. akt. K 27/13). Co prawda Trybunał zastrzegł, iż wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. Jednakże, w ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na wykładnię przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz przepisu art. 16a ust. 3 ustawy, w zakresie w jakim dotyczy odwołania się do określenia świadczenia, przysługującego uprawnionej w poprzednim okresie zasiłkowym. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, było prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. Władcza, niezgodna z Konstytucją, ingerencja Państwa, polegająca na pozbawieniu dotychczasowych beneficjentów przyznanych im świadczeń, nie może zaś, w ocenie Sądu, dodatkowo skutkować pozbawieniem ich również uprawnienia do stosowania dobrodziejstwa, określonego w art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tego jedynie powodu, iż specjalny zasiłek opiekuńczy nie dotyczył (co oczywiste) poprzedniego okresu zasiłkowego. W stosunku do tych osób, za świadczenie przysługujące w poprzednim okresie zasiłkowym uznać należy świadczenie pielęgnacyjne, pobierane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Z uwagi zatem na fakt, iż przekroczenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej nie jest wyższe niż najniższy zasiłek rodzinny, określony w art. 6 ust. 2 pkt 1 (wynoszący aktualnie 77 zł.), organy winny rozważyć możliwość przyznania żądanego świadczenia, uwzględniając powyższą ocenę prawną, również w zakresie przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" oraz po zbadaniu pozostałych przesłanek z art. 16a ust. 1 ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, korzystając przy orzekaniu z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych przewidzianych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. d.j.