I OSK 2458/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2310/11 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2310/11 oddalił skargę Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Zachodniopomorskie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - wojewódzką nr [...] relacji [...] (dawniej nr [...]), położonej w obrębie nr [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. wystąpił do Wojewody Zachodniopomorskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. z uwagi na zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji z dnia 6 maja 2010 r., gdyż nie potwierdzają zaistnienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) a zatem na ich podstawie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia potwierdzającego nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Zachodniopomorskie, prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wskazując, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...] i było wykonywane władanie publicznoprawne według stanu na powyższą datę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ zauważył, że strona jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przedstawiając jako nowe dowody w sprawie mapę sytuacyjno - wysokościową z uzgodnieniami do budowy nowego mostu z 1982 r. oraz księgę obiektu mostowego wraz z kartami przeglądów podstawowych obiektu mostowego z lat 1996 - 1998. Zdaniem Ministra, pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nieznane organowi, który wydał tę decyzję. W ocenie organu odwoławczego, z załączonych do wniosku dokumentów nie wynika, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, Ani kserokopia wycinka mapy sytuacyjno – wysokościowej, jak również kserokopia mapy zawierająca projekt techniczny przebudowy drogi - droga dojazdowa do mostu zaopiniowany w 1982 r. nie potwierdzają zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Powyższe zostało również potwierdzone w piśmie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 lutego 2011 r., w którym wskazano, że na podstawie powyższych dokumentów nie można potwierdzić, iż działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister uznał zatem, że przedstawione nowe dowody nie stanowią istotnych dowodów mających wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie wpływają na ocenę stanu faktycznego. Skoro przedstawione dowody nie potwierdzają zajęcia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] według stanu dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę wojewódzką nr [...], to nie stanowią istotnych dowodów w sprawie, a zatem nie zaistniała przesłanka wznowienia. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, sprowadzający się do stwierdzenia, iż w stosunku do Województwa Zachodniopomorskiego na dzień 1 stycznia 1999 r. nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, tj. władanie nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zgodził się z organami, że mapa sytuacyjno – wysokościowa z 1978 r. wykonana w skali 1:500, z naniesionymi uzgodnieniami budowy (przebudowy) obiektu mostowego w m. P. z 1982 r. nie wskazuje gdzie znajduje się nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. Z mapy tej nie wynika, czy sporny grunt był zajęty 31 grudnia 1998 r. w całości bądź w części i pod jakie konkretnie elementy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. Te same uwagi dotyczą odbitki ozalidowej "projektu – łuku" w skali 1:500 wykonanej w 1981 r. na potrzeby planowanej przebudowy drogi – drogi dojazdowej do mostu zlokalizowanego na drodze [...], stanowiącego materiał do projektu technicznego zaopiniowanego w 1982 r. Jeżeli chodzi o Kartę przeglądu podstawowego obiektu mostowego z lat 1996 -1999, Księgi obiektu mostowego zlokalizowanego w m. P. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] z 1999 r., Księgi obiektu mostowego zlokalizowanego w m. P. w ciągu drogi nr [...] (bez daty), Karty przeglądu szczegółowego mostu z 2000 r., to zdaniem Sądu I instancji dowody te nie mogą być uznane za istotne dla sprawy, ponieważ nie dotyczą jej przedmiotu. Przedmiot kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania decyzji z dnia [...] maja 2010 r., dotyczył nabycia przez Województwo Zachodniopomorskie z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy gruntu oznaczonego jako działka nr [...]. Tymczasem opisany obiekt mostowy zlokalizowany jest na działkach nr [...] i [...], których nie dotyczyła kwestionowana decyzja z [...] maja 2010 r. Wobec tego dokumentacja, o której mowa mogłaby mieć znaczenie, ale w sprawach dotyczących nabycia przez podmiot publicznoprawny tychże działek w trybie art. 73 ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, udowodnienie przesłanki zajęcia konkretnego gruntu pod drogę publiczną nie może opierać się na domniemaniu wynikającym z tego, że skoro sąsiednie działki były zajęte na określonej przestrzeni pod element pasa drogowego (obiekt mostowy), to również sporna działka na tej samej przestrzeni leżała w pasie drogi publicznej. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że przy wyjaśnianiu przesłanki zajęcia nieruchomości (jej części) pod drogę publiczną, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy chodzi o ustalenie faktycznego zasięgu drogi publicznej na gruncie prywatnym, w tym ustalenie jakie konkretne elementy drogi (pasa drogowego) w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowały się na danym gruncie i jaką przestrzeń tego gruntu zajmowały. Do wyjaśnienia tej przesłanki nie mają przesądzającego znaczenia dowody, które obrazują tzw. formalny przebieg drogi - przebieg drogi wynikający z linii rozgraniczających drogę nakreślonych np. w wytworzonej przed dniem 31 grudnia 1998 r. dokumentacji geodezyjnej, planistycznej. Wobec powyższego skoro wnioskujący o wznowienie postępowania nie wykazał, że grunt był zajęty pod drogę publiczną – drogę wojewódzką nr [...], to nie można uznać, że przedłożone przez stronę dowody miały istotny wpływ na ustalenie przesłanki władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy. Dowody nie wskazują także przestrzennych granic zajęcia spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod część drogi wojewódzkiej nr [...], a zatem nie można na ich podstawie wywieść władztwa publicznoprawnego sprawowanego przez określonego zarządcę drogi na rzecz Województwa Zachodniopomorskiego na prywatnym gruncie. Należy też mieć na uwadze, że z dowodów nie wynika, że przebudowę drogi wojewódzkiej prowadziła określona jednostka administracji drogowej lub że na jej zlecenie wykonywał to inny podmiot. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dla sprawy nie miały też znaczenia dowody przedłożone przez skarżącego wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Część z tym dowodów stanowią dowody które były znane organowi wydającemu decyzję z dnia [...] maja 2010 r. (Protokół graniczny wraz z mapą, Mapa zasadnicza z 1979 r., z adnotacją o rozgraniczeniu działek z daty 10 grudnia 1986 r., mapa zawierająca szkic projektu podziału – zarys pomiarowy z 1979 r.). Pozostała część dowodów (Operat podziału gruntów z 1987 r., zaktualizowana w 1986 r. Mapa zasadnicza m. P., Wykaz zmian gruntowych, bez daty) to dowody nowe, nie zgłaszane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, a zatem (nie przesądzając ich znaczenia dla sprawy) mogące teoretycznie stanowić podstawę do wniesienia odrębnego wniosku o wznowienie. Zauważono również, że przepisy o trybach nadzwyczajnych zawarte w k.p.a. należy interpretować ściśle, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Z przepisów o wznowieniu postępowania wynika zaś, że w sytuacji oparcia wniosku o wznowienie postępowania o konkretne dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dowody te muszą przejść przez wstępną fazę badania dopuszczalności wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), a następnie są poddawane ocenie w postępowaniu, gdzie organ wyjaśnia, w oparciu o te konkretne dowody, czy wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania, a jeżeli tak to, przechodzi do fazy rozpatrywania istoty sprawy (art. 149 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, rozwiązania proceduralne tego nadzwyczajnego trybu postępowania wskazują na to, że nie jest możliwe zastępowanie dowodów stanowiących podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania innymi dowodami, zgłoszonymi na etapie postępowania odwoławczego. To konkretne dowody powoływane jako podstawa wznowienia pozwalają organowi na przejście do fazy ponownego rozpoznawania istoty sprawy, a zatem dopiero w tej ostatniej fazie postępowania organ ocenia całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, zarzucając naruszenie: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał za prawidłowe ustalenia organów administracji w zakresie oceny przedłożonych przez stronę dowodów i w konsekwencji stwierdził, że przedłożone dowody nie potwierdzają faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, podczas gdy ocena całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (w tym przedłożonego przez skarżącego wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania), winna prowadzić do wniosku, iż przedłożony materiał dowodowy potwierdza fakt zajęcia nieruchomości gruntowej pod drogę publiczną przed datą 1 stycznia 1999 r.; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. polegającą na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, iż w sprawie nie wystąpiły podstawy do wznowienia postępowania, gdyż przedłożony przez skarżącego materiał dowodowy nie stanowił dowodów istotnych dla sprawy zakończonej decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2010 r. 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegającą na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organ prawidłowo odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego i prawidłowa ocena materiału dowodowego obligowała organ do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. I. wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2010 r., odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Zachodniopomorskie prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. położoną w P. zajętej pod drogę publiczną - wojewódzką nr [...] relacji [...] została wydana w wyniku wznowienia postępowania na wniosek Zarządu Województwa W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1) nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; 2) nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przyjmuje się jednocześnie, że nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydal decyzję (por. Kodeks postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 824-826). Zatem rzeczą wnioskującego o wznowienie postępowania było wykazanie, że wskazane przez niego nowe dowody mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że prawdopodobnie w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego gdyby te dowody były znane orzekającym organom przed wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Zachodniopomorskie prawa własności przedmiotowej działki. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że mapa sytuacyjno - wysokościową z uzgodnieniami do budowy mostu z 1982 r. oraz księga obiektu mostowego wraz z kartami przeglądów podstawowych mostu z lat 1996 - 1998. nie mogą mieć wpływ na zmianę decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2010 r., nie tylko z tego wzglądu, że dokumenty te sporządzone były na potrzeby budowy mostu, ale dlatego, że nie wynika z nich, aby działka [...] była zajęta pod drogę wojewódzką nr [...] na dzień 1 stycznia 1999r. Ponadto należy podkreślić, że dołączone do wniosku o wznowienie postępowania mapy stanowią nieczytelne, z uwagi na złą jakość, fotokopie oryginałów, na których wnioskodawca nie zakreślił przebiegu drogi [...] ani nie wskazał położenia względem niej działki [...] jak również nie zauważył, że działka ta nie jest w ogóle w sposób dający się odczytać zaznaczona na mapie wysokościowej. Na fakt ten zwrócił uwagę także Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 21 lutego 2011 r., w którym wskazano, że na podstawie powyższych dokumentów nie można potwierdzić, iż działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Z powyższego wynika, że wskazane przez wnioskodawców nowe dowody nie spełniają przesłanek zawartych w sformułowaniu "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" ( art. 73 ust.1 ustawy ) przez, które ustawodawca rozumie nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw z art. 80 k.p.a. jest nietrafny. Skoro wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył wskazanych wyżej przepisów to zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł także odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.