II OSK 3341/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 254/14 w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu anten oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 254/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi O. S.A. z siedzibą w W. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słupcy z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu anten. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej - WWINB) po rozpoznaniu odwołania Spółki "P." Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słupcy (dalej - PINB) z dnia [...] października 2013r., sygn. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Słupcy wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o. o. w C. W trakcie postępowania ustalono, iż na działce nr ew. [...] znajduje się wieża P. Sp. z o. o. C. [...], która powstała na podstawie decyzji Starosty Słupeckiego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. W dniu [...] września 2009 r. Starosta Słupecki decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę obejmującego wzmocnienie konstrukcji istniejącej wieży stacji bazowej. Organ wskazał, że PINB ustalił, iż inwestor dokonał samowolnej instalacji dodatkowych anten i dlatego w dniu [...] września 2011 r. postanowieniem nałożył na P. Sp. z o.o. obowiązek złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zw., dalej Prawo budowlane) w terminie do [...] listopada 2011 r. Inwestor dokumentów nie dostarczył i PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. [...] nakazał P. Sp. z o.o. wykonanie demontażu zamontowanych trzech anten rozsiewczych - sektorowych systemu [...] oraz wymienionej anteny radioliniowej zlokalizowanych na wysokości ok. [...] m z istniejącej wieży stacji bazowej, znajdującej się w miejscowości C., gm. S., działka [...]. Dalej organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. [...] uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę PINB ustalił, iż w 2004 r. na wieży stacji bazowej umieszczono osiem anten rozsiewczych systemu GSM typu [...] rozmieszczonych w czterech sektorach, po dwie anteny w każdym sektorze - azymucie na wysokości [...] m i [...] m o mocy maksymalnej EIRP na sektor 3000W. Natomiast w kwietniu 2011 r. na wieży zmontowano: – trzy anteny systemu [...] rozmieszczone na wysokości [...] m w trzech sektorach, po jednej antenie na sektor - azymut, maksymalna moc EIRP wynosi 949W, – jedną antenę radioliniową o średnicy 1,2 m na wysokości [...] m, maksymalna moc EIRP wynosi 4571 W. W związku z tym PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., sygn. [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej P. C. [...] w miejscowości C. na działce nr [...] oraz nałożył na P. Sp.z o.o. obowiązek złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w terminie do dnia [...] czerwca 2013 r. Inwestor dokumentów nie dostarczył i PINB w Słupcy wydał zaskarżoną decyzją. Odwołanie od decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, złożył pełnomocnik P. Sp. z o. o., podaniem z dnia [...] października 2013 r. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż zamontowanie na przedmiotowej stacji bazowej dodatkowo w kwietniu 2011 r. trzech anten systemu [...] rozmieszczonych na wysokości [...] m w trzech sektorach, po jednej antenie na sektor - azymut o maksymalnej mocy EIRP 949W oraz jednej anteny radioliniowej o średnicy 1,2 m na wysokości [...] m, o maksymalnej mocy EIRP 4571W należało uznać za samowolną rozbudowę obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie uznał, iż zainstalowanie na stacji telefonii komórkowej nowych anten stanowi rozbudowę obiektu (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. II OSK 630/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. IV S.A./Po 720/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy następnie wyjaśnił, że inwestorowi umożliwiono legalizację przedmiotowej rozbudowy obiektu. PINB w Słupcy postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., sygn. [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej P. C. [...] w m. C. na działce nr [...] oraz nałożył na P. Sp. z o.o. obowiązek złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w terminie do [...] czerwca 2013r. W przedmiotowej sprawie inwestorzy nie dostarczyli dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem organ stosuje przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego czyli wydaje nakaz rozbiórki obiektu. Prawidłowo więc PINB nakazał, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, demontaż anten stanowiących rozbudowę przedmiotowej stacji telefonii komórkowej. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka O. Sp. z o.o. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na mocy tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, b) art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zbadania, czy zamontowanie trzech anten rozsiewczych - sektorowych systemu [...] na wysokości [...] m w azymutach 40°, 60° i 280° oraz jednej anteny radioliniowej 0 1,20 m na wysokości [...] m w azymucie 285° jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że istotą niniejszego sporu jest nie tyle fakt, czy instalacja anten systemu [...] mieści się w definicji pojęcia "rozbudowa obiektu", czy też fakt rzekomej bierności inwestora w trakcie postępowania legalizacyjnego, a kwestia czy podjęte przez inwestora przedsięwzięcie w ogóle wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie inwestora, przyjętej w oparciu o brzmienie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, sporna inwestycja nie wymagała nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę, ale nawet zgłoszenia. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują bowiem przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na mocy art. 59 ww. ustawy pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia, nie wymaga instalacja anten, o ile taka instalacja nie jest przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Na podstawie art. 60 tej ustawy wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W paragrafie 2 ust. 1 tego rozporządzenia określono szczegółowo jakiego typu przedsięwzięcia mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w § 3 ust. 1 wyliczono przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie dokumentów uzyskanych przez inwestora, tj. Analizy Środowiskowej Stacji Bazowej P. nr [...] i Kwalifikacji Przedsięwzięcia Stacja Bazowa P. nr [...], przyjąć należy, że sporna inwestycja, tj. dowieszenie na istniejącym obiekcie 3 anten [...] typ [...] o mocy 949 W na wysokości [...] metrów, nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji - na mocy przytoczonych powyżej przepisów - oczywiste staje się, że nie było w niniejszej sprawie wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a nawet dokonywanie zgłoszenia spornej inwestycji. Skarżący podkreślił ponadto, że w toku niniejszego postępowania w dniu [...] czerwca 2011 r. złożył do akt sprawy zarówno analizę środowiskową, jak i kwalifikację przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 254/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słupcy z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie nakazu demontażu anten. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania P. Sp. z o.o. przejęła spółka T. S.A., która następnie zmieniła firmę na O. S.A. z siedzibą w W. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie przez organy obydwu instancji były przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zw., dalej Prawo budowlane) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 48 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że przytoczona regulacja odnosi się wyłącznie do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem organ prowadząc postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego winien przesądzić czy prace wykonane przez skarżącego wymagały pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie bezsporne było, że montażu trzech anten rozsiewczych - sektorowych oraz jednej anteny radioliniowej, o których demontażu orzekł organ, skarżąca Spółka dokonała w kwietniu 2011 r. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się de facto do ustalenia jaki charakter mają ww. prace wykonane przez skarżącego W ocenie organu wykonane prace stanowią przebudowę natomiast w ocenie inwestora wykonane prace mieszczą się w pojęciu robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych wprowadzone zostało do ustawy – Prawo budowlane z dniem 24 grudnia 1997 r. ustawą z 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111 poz.726). Ta sama ustawa wprowadziła obowiązek zgłoszenia robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Stan taki trwał do 17 lipca 2010 r., kiedy to ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U Nr 106, poz. 675) zmieniono pkt 15 ustawy - Prawo budowlane w ten sposób, że z uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Ustawa ta dodała także do art. 29 ust. 2 pkt 17 o treści, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "instalowanie". Odwołując się do zawartego w słowniku języka polskiego (zob. Słownik języka polskiego PWN A-K, Warszawa 2002, str. 745) znaczenia czasownika "instalować", od którego pochodzi rzeczownik "instalowanie", wskazać należy, że przez to pojęcie rozumieć należy zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego. "Założyć" to natomiast "umieścić coś gdzieś, w czymś, na czymś, umocować; położyć coś na czymś; nałożyć, włożyć", zaś "montować" to "składać, zespalać (...); ustawiać, zakładać, umocowywać (...)." (zob. odpowiednio Słownik języka polskiego PWN R-Z, Warszawa 2002, str. 864 oraz Słownik języka polskiego PWN L-P, Warszawa 2002, str. 199). W orzecznictwie odnoszącym się do stacji telefonii komórkowej wskazuje się, iż pod pojęciem "instalacji, należy rozumieć sytuację, w której istniał już nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny i urządzenia wyposażenia stacji bazowej" (por. wyroki NSA z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 616/12 oraz z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z przypadkiem o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego tj. z wykonaniem robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Odnosząc się natomiast do kwalifikacji powyższych prac jako rozbudowy, zdaniem Sądu, wskazać należy, iż organ w tym zakresie powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, które zapadły w starym stanie prawnym, kiedy to obowiązywał jeszcze art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, a art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego miał inne brzmienie. Ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. (a więc przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie jak również przed wykonaniem przedmiotowych robót), dokonano zmian w brzmieniu art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Natomiast art. 3 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem malej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne (.....). Z powyższych względów kwalifikacji przedsięwzięcia należy dokonywać na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, a nie poprzez odwołanie się do orzecznictwa zapadłego w innym stanie prawnym. Tym samym kwalifikację wykonanych robót dokonaną przez organ nie można uznać za prawidłową. Sąd stwierdził, że nie przesądza, iż wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W tym względzie należy mieć na uwadze, że w myśl art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199 poz. 1277 z późn. zm.). Powyższe oznacza, iż w aktualnym stanie prawnym, organ winien ocenić, czy prace budowlane objęte zamierzeniem inwestycyjnym polegające na instalacji urządzenia mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. Oceny przedsięwzięcia w tym zakresie, organ winien dokonywać samodzielnie, poprzez weryfikację dokumentacji przedłożonej przez inwestora z zapisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 213 poz. 1397 ze zm.), które to rozporządzenie określa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przedmiotowej sprawie organ powyższej oceny nie dokonał, pomimo że w aktach znajduje się analiza środowiskowa jak i kwalifikacja przedsięwzięcia, które wedle twierdzeń inwestora obejmują również montaż trzech anten będących przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym organ zaniechując powyższych ustaleń dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zbadania, czy zamontowanie trzech anten wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu będzie dokonanie oceny czy wykonane roboty budowlane można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższych ustaleń organ winien dokonać na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora. W razie wątpliwości organ winien zwrócić się do inwestora o przedłożenie dokumentacji odnoszącej się do zamontowanych anten, która to dokumentacja pozwoli organowi na dokonanie powyższej oceny. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez faktyczne przyjęcie, iż zatwierdzony projekt budowlany oraz udzielone pozwolenie na budowę nie obejmują ilości anten o konkretnej mocy albowiem inwestor może demontować i montować nowe anteny o większej mocy albowiem nawet kilkakrotne zwiększenie oddziaływania obiektu nie stanowi jego rozbudowy względnie przebudowy a jedynie demontaż, 2) art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie ich wykładni pomimo tego, że przepis ten stanowił podstawę prawną wydania obydwu decyzji z uwagi na fakt, iż organy administracji słusznie uznały, że zmiana parametrów technicznych oraz użytkowych jest tożsama z rozbudową istniejącego obiektu budowlanego, 3) art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż demontaż i montaż nowych anten jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem tego przepisu, który nie zawiera pojęcia demontaż a ponadto WSA nie wskazał, czy trzy anteny są odrębną instalacją radiokomunikacyjną, czy też wraz z pozostałymi elementami stacji bazowej stanowią jedną całość techniczno-użytkową, 4) art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 14 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie postanowienia o nałożeniu określonych obowiązków, co powoduje, iż organ ponownie rozpoznając sprawę jest związany brzmieniem art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W piśmie procesowym z dnia 23 września 2016 r. Stowarzyszenie przedstawiło dodatkową argumentację na poparcie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wyrok ten bowiem, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Nie można zgodzić się z wyrażonym przez Sąd I instancji poglądem, że umieszczenie dodatkowych trzech anten rozsiewczo – sektorowych oraz jednej anteny radioliniowej na maszcie antenowym było instalowaniem tychże anten na obiekcie budowlanym. Instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 260 ze zm.) ma miejsce wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Tyko wówczas, gdy umiejscowienie ww. konstrukcji oraz instalacji na obiekcie budowlanym nie prowadzi do rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu może być ono zakwalifikowane jako ich instalowanie. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, umieszczenie dodatkowych anten na maszcie antenowym zakwalifikować należy jako przebudowę tego obiektu. Zgodnie z treścią art. 3 pkt. 7a ww. ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zamontowanie na maszcie dodatkowych anten skutkowało zmianą parametrów użytkowych, a tym samym uznać należy, że działanie takie spełnia wymogi zakwalifikowania go jako przebudowy obiektu budowlanego. Przebudowa jest jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że przepis szczególny inaczej rozstrzyga to zagadnienie. Wyłączenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę musiałoby jednoznacznie wynikać z takiego przepisu. Przepis musiałby wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy nadzoru budowlanego, w przedmiotowej sprawie niezasadnie wszczęły i prowadziły postępowanie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ma zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo już wybudowanych. Definicja "budowy" zawarta w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie obejmuje "przebudowy". Budową w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowa, rozbudowa oraz nadbudowa. "Przebudowa" jest natomiast jednym z rodzajów robót budowlanych, których definicja zawarta została w art. 3 pkt 7 wskazane wyżej ustawy. Wynika z niej, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skutki prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę uregulowane zostały w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy mowa jest bowiem m.in. o prowadzeniu robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co oznacza że przepis ten dotyczy również przebudowy. W przypadku stwierdzenia, że organ nadzoru budowalnego błędnie wszczął i prowadził postępowanie postępowanie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane postępowanie takie powinno zotać umorzone a wszczęte powinno zostać postępowanie o którym mowa w art. 50 i art. 51 tej ustawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie może się przekształcić w postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 gdyż przedmiot tych postępowań jest różny. Mając na uwadze tę okoliczność stwierdzić należy, że mimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać należało za prawidłowe. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji powinny zostać uchylone, gdyż organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane i postępowanie to powinno zostać umorzone. Powinno zostać natomiast wszczęte i przeprowadzone postępowanie na art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane i to w tym postępowaniu powinna zostać dokonana ocena prawna inwestycji oraz możliwość jej legalizacji. Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, iż zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły skutkować jej uwzględnieniem. Odnośnie do zarzutu opisanego w punkcie 4 wskazać należy, że opisane w nim uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. Jak to już bowiem zostało wyżej wskazane postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane powinno zostać umorzone i wszczęte powinno zostać postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Odnośnie zaś do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, iż niezależnie od ich zasadności zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji musiałyby zostać uchylone z uwagi na konieczność umorzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane i konieczność wszczęcia i przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie doprowadziłoby do wydania przez ten Sąd odmiennego rozstrzygnięcia. Rozstrzygniecie to byłoby identyczne w swej treści i różniłoby się jedynie uzasadnieniem. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.