II OSK 630/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. w W. oraz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 720/10 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r., wydaną w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej [...], posadowionej na działce nr [...], położonej przy ul. G. w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał [...] sp. z o.o. (jako inwestorowi) wykonanie w wyznaczonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wymienionego wyżej obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ uznał, że wykonanie przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej polegające na zawieszeniu na maszcie dodatkowych anten sektorowych i mikrofalowych oraz wykonaniu dodatkowego pomostu obsługowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, gdyż dokonał tylko zgłoszenie robót a organ nie wniósł sprzeciwu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. podnosząc, że wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zgłaszając zamiar wykonania robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, wywiązała się ona z obowiązków ciążących na niej jako inwestorze. Zaskarżoną decyzją Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż roboty budowlane objęte zakresem zgłoszenia z dnia 20 grudnia 2007 r., choć określone przez inwestora jako "modernizacja", stanowiły przebudowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, ponieważ w ich wyniku nastąpiła zmiana parametrów technicznych obiektu. Jednakże zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie należało uznać, że przedmiotowe roboty stanowiły przebudowę sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego. Zatem z godnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 in fine cytowanej ustawy nie wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie uprzedniego dokonania zgłoszenia przez inwestora. W konsekwencji zaś brak było podstaw do nałożenia przez organ jakichkolwiek obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Na marginesie organ stwierdził także, że w sprawie nie wystąpiły również okoliczności określone w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Bowiem podczas oględzin organ I instancji nie stwierdził, by roboty te były prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie art. 7, 8, 9, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, kwalifikującej inwestycję jako sieć telekomunikacyjną (kategoria XXVI) zamiast do kategorii XXIX, co stanowi naruszenie art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 7 Prawa budowlanego w powiązaniu z § 3 pkt 1 oraz 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864) w związku z art. 55 Prawa budowlanego oraz art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Ponadto zarzuciło pominięcie procedury oddziaływania na środowisko, w myśl ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich pominięcie, albowiem nie można wykluczyć, że oddziaływanie nowej stacji bazowej łącznie z dotychczasową spowoduje przekroczenie dopuszczalnych barier oddziaływania. A także naruszenie art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, albowiem przez budowę należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu w określonym miejscu, ale także m.in. rozbudowę istniejącego obiektu. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję organu I instancji wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem, że stacja bazowa jest siecią telekomunikacyjną, ani ze stanowiskiem, że zawieszenie dodatkowych anten sektorowych i mikrofalowych oraz wykonanie dodatkowego pomostu obsługowego stanowi przebudowę sieci telekomunikacyjnej. Sąd uznał, że wykonane roboty budowlane były rozbudową obiektu, którą na podstawie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego należy traktować jako budowę. Podkreślił, że mimo iż stacja bazowa stanowi obiekt budowlany, którego budowa podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, to nie jest jednoznacznym, że pozwoleniem takim objęta jest także rozbudowa tej stacji polegająca na montażu dodatkowych anten. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na ogólnej zasadzie wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, nie obejmuje bowiem przypadków, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane (art. 29 cytowanej ustawy) i robót budowlanych podlegających obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. (art. 30 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych podlegało zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Prawa budowlanego, dopuszczano wykonywanie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych (a więc na telekomunikacyjnych obiektach budowlanych, jakimi są maszty) – urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Zdaniem Sądu organy powinny ustalić czy w oparciu o treść zgłoszenia i przedłożone przez zgłaszającą spółkę dokumenty, czy wykonanie prac objętych zgłoszeniem stanowi przedsięwzięcie wymienione w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. Sąd uznał ponadto, że organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ zarzucił Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 3 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia – 24 grudnia 2007 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia – 24 grudnia 2007 r.), art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie. [...] sp. z o.o. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 3 pkt 7a i art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż montaż anten i antenowych konstrukcji wsporczych stanowi rozbudowę stacji bazowej, a nie jej przebudowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie uznał, że wykonane roboty budowlane na podstawie dokonanego w dniu 20 grudnia 2007 r. przez [...] zgłoszenia stanowiły rozbudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, a nie przebudowę wymagającą tylko zgłoszenia. Rozbudowa obiektu budowlanego stanowi, zgodnie z ustawową definicją z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, jedną z form budowy tego obiektu, która może być realizowana po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ww. ustawy). Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. Wykonywanie innych robót budowlanych, w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Efektem budowy (a więc i rozbudowy obiektu) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy. Należy przy tym zauważyć, iż wskazanie w definicji "przebudowy" zawartej w art. 3 pkt 7a "parametrów charakterystycznych" jest przykładowe, o czym świadczy użycie wyrazu "jak". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie przyjął w treści zaskarżonego wyroku, iż realizacja w istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej 12 nowych anten sektorowych w miejsce zdemontowanych 3 anten oraz zainstalowanie 10 nowych anten mikrofalowych (radioliniowych) w miejsce zdemontowanych takich anten stanowi rozbudowę stacji bazowej. Instalacji nowych anten o innych parametrach technicznych i zwiększonym zasięgu nie można bowiem uznać za przebudowę istniejącej stacji bazowej, lecz za jej rozbudowę. W jej wyniku dojdzie bowiem do powstania nowej substancji budowlanej, przy jednoczesnej zmianie istotnych elementów obiektu określonych jako jego "parametry charakterystyczne". Zmiana taka może być następstwem uzyskania pozwolenia na budowę a nie samego tylko, niezakwestionowanego przez organ zgłoszenia. Skoro więc inwestor zgłosił zamierzoną rozbudowę jako modernizację obiektu niewymagająca pozwolenia, to zaistniała sytuacja określona w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego a legalizacja wykonanych robót może nastąpić w trybie określonym art. 51 tej ustawy. Błędne jest stanowiska skarżącego kasacją organu, iż organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do badania legalności przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W powołanym dla uzasadnienia tej tezy wyroku NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. II OSK 463/08, stwierdzono, że dotyczy to tylko sytuacji, gdy inwestycja podlega tej formie reglamentacji a nie wymaga pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 734/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że "dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została wykonana (art. 51 ust. 7 pkt 6). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b prawa budowlanego". Zaskarżony wyrok nie naruszył więc wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów. Dlatego skargi te podlegają oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.